Ochrona środowiska, tak jak chociażby bezpieczeństwo energetyczne, wynika ze sformułowanej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju. Ponadto art. 74 Konstytucji wprowadza m. in. obowiązek władz publicznych zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska, wspierania wszelkich działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, a także prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie. Z kolei z art. 86 Konstytucji wynika powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska oraz odpowiedzialność za spowodowane przez siebie pogorszenie jego stanu. Należy zaznaczyć, że istnieje wiele aktów prawnych na poziomie ustawowym, jak i podustawowym, które regulują problematykę ochrony środowiska. Oczywiście najbardziej doniosłym aktem z tej pierwszej grupy jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) – dalej “p.o.ś.”. Trzeba również pamiętać o innych ustawach takich jak ustawa o lasach[1], ustawa o ochronie przyrody[2], ustawa o ochronie zwierząt[3], jak również ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[4].
Punktem wyjścia dla przedmiotowych rozważań jest art. 81 ust. 3 p.o.ś. Zgodnie z nim szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.). Nie oznacza to, że w p.o.ś. nie ma żadnych norm regulujących sferę geologii i górnictwa. Istotny jest tutaj dział VII p.o.ś. pod nazwą “ochrona kopalin”, ponieważ formułuje fundamentalne zasady prawa geologicznego i górniczego.
2) zasada kompleksowego wykorzystania kopalin, w tym kopalin towarzyszących.
Nowelizacja ustawy p.o.ś., która weszła w życie w dniu 28 października 2023 r. uczyniła z dotychczasowego brzmienia art. 125 p.o.ś. jego nowo numerowany ustęp 1. Tym samym nowelizacja dodała kolejno ustępy 2 i 3 do wspomnianego artykułu. I tak w myśl art. 125 ust. 2 p.o.ś. zasady ochrony udokumentowanych złóż kopalin określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Celem tego przepisu niewątpliwie jest poczynienie ukłonu względem ochronnej funkcji art. 95 ust. 1 p.g.g. Ten ostatni przepis z kolei odsyła w zakresie zasad ochrony m.in. udokumentowanych złóż kopalin do regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), więc mamy tutaj do czynienia niejako z podwójnym odesłaniem. Ustawa p.o.ś odsyła bowiem do ustawy p.g.g., a ustawa p.g.g. odsyła do ustawy planistycznej. Szczegóły wykraczają poza ramy opracowania, temat ten niewątpliwie zostanie jeszcze rozwinięty na naszych łamach.
– podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890 i 2029), w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania.”
Ustawodawca poczynił również wyjątek w postaci dodanego art. 125 ust. 3 p.o.ś. Wyjątek ten dotyczy możliwości posadowienia morskich farm wiatrowych oraz instalacji odnawialnych źródeł energii (według odnośnych przepisów) na obszarach występowania udokumentowanych złóż kopalin. Jak wiemy, wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco (łac. exceptiones non sunt extendendae), toteż nie inaczej, w przypadku tej regulacji wyjątek może być zastosowany wyłącznie pod warunkiem, że instalacja morska nie jest trwale związana z gruntem w taki sposób, który uniemożliwiłby eksploatację zalegającego pod nią/w jej pobliżu złoża w przyszłości.
“Art. 125.3. Nie narusza ochrony złóż kopalin lokalizowanie na obszarach występowania udokumentowanych złóż kopalin morskich farm wiatrowych w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1385, 1681 i 1762) oraz instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762), jeżeli te instalacje nie są trwale związane z gruntem w sposób uniemożliwiający eksploatację złoża w przyszłości.”
Z kolei art. 126 p.o.ś. wskazuje, w jaki sposób powinna być prowadzona eksploatacja złóż kopalin. Według niego eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Natomiast podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze.
Przykładem praktycznego aspektu styczności obu gałęzi prawa są normy wynikające z art. 72 p.o.ś. Z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. wynika, że określając ustalenia planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:
1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami,
2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.
Podsumowując, niniejsza publikacja stanowi jedynie zarys zasadniczych powiązań pomiędzy dwiema dziedzinami prawa, jakimi są prawo geologiczne i górnicze oraz prawo ochrony środowiska. Jak mogli Państwo zauważyć, jednym z kluczowych wniosków zawartych w publikacji jest fakt, iż niebagatelne znaczenie w przypadku powiązań prawa geologicznego i górniczego z prawem ochrony środowiska ma kolejna, trzecia gałąź prawa, jaką jest prawo zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę tą nieco skomplikowaną sieć powiązań między przedmiotowymi gałęziami prawa, jako Instytut życzymy sobie przy tym, by polski ustawodawca uregulował obie sfery tak, aby dbając o kompatybilność przepisów je tworzących względem siebie, równocześnie dążył do poszanowania autonomii interesów, które za poszczególnymi gałęziami stoją. Należy bowiem mieć na uwadze, że działalność wydobywcza niejednokrotnie wchodzi w konflikt z ochroną środowiska. Kluczowe jest zatem dbanie o prawidłowe wyważenie wszystkich okoliczności: interesu publicznego oraz interesów prywatnych (zarówno interesów jednostkowych, jak też ich mniejszych lub większych sum), a także zarówno bieżących potrzeb teraźniejszości, jak i rozsądnych prognoz na przyszłość z połączeniu z wyzwaniami stojącymi przed przyszłymi pokoleniami.
Mgr Jakub Kołecki / 27.02.2024 r.
[1] Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 z późn. zm.
[2] Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.).
[3] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580).
[4] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.).
W dzisiejszym opracowaniu kilka słów na temat modeli własnościowych w odniesieniu do złóż kopalin na świecie. Oczywiście pamiętać należy, że omawiane w niniejszym opracowaniu kwestie zostały potraktowane ogólnikowo, nakreślając tylko problematykę zagadnienia.
Różnorodnie własność złóż kopalin traktują systemy prawne w różnych państwach. Kwestia modelu własności złóż kopalin, który obowiązuje w danym państwie jest determinowana przez władzę ustawodawczą danego państwa(1). Zagadnienie to regulują ustawy krajowe (jedna lub kilka łącznie) takie jak np.: chińska Ustawa o Surowcach Mineralnych z 1986 r. (Mineral Resources Law; nowelizowana w roku 1996 oraz 2009)(2), amerykańska Konstytucja(2) wraz z Federalną Ustawą o Zarządzaniu Gruntami (Federal Land Policy and Management Act) z 1976 r.(3), czy brytyjskie ustawy, m.in.: Ustawa o Przemyśle Węglowym (Coal Industry Act) z 1994 r., Ustawa o Majątku Koronnym (Crown Estate Act) z 1956 r.(4). Z reguły możemy zauważyć, że stosunki własnościowe w odniesieniu do złóż kopalin kształtują się trojako:
Własność państwa (state property) – wyłączne prawo państwa do naturalnych zasobów ziemi. W omawianym modelu złoża kopalin są znacjonalizowane. Oznacza to, że zasoby naturalne znajdujące się pod powierzchnią ziemi są wyłączną własnością państwa, a właściciele gruntów nie mają żadnych praw do tych kopalin z tytułu własności gruntu. Własnością tą państwo rozporządza poprzez udzielanie stosownych zezwoleń (mining permit, licence, concession). Powyższy model odnotować można w Federacji Rosyjskiej(2) oraz w Chińskiej Republice Ludowej(2).
Prawo powierzchni (surface rights), własność gruntu (land ownership) – złoża kopalin jako własność właścicieli nieruchomości gruntowych. Wspomniany model obowiązuje wyłącznie w USA, gdzie zakres prawa własności jest niezwykle szeroki. Uprawnia to właściciela nieruchomości do posiadania i eksploatacji wszelkich zasobów naturalnych znajdujących się pod powierzchnią gruntu, z kolei właścicielem złóż znajdujących pod powierzchnią gruntów federalnych jest rząd federalny (5, 6).
Model mieszany (mixed ownership) – hybryda dwóch poprzednich modeli, w różnych odsłonach. Na przykład w Wielkiej Brytanii prawo do złóż kopalin takich jak: ropa naftowa, gaz, węgiel, złoto, srebro (surowce strategiczne dla gospodarki) należą do państwa. Pozostałe surowce znajdują się w rękach prywatnych (są własnością właścicieli gruntu)(4). Podobnie sytuacja przedstawia się w Polsce(7, 8).
LUONG P.J., WEINTHAL E. 2006 – Rethinking the Resource Curse: Ownership, Structure, Institutional Capacity and Domestic Constraints. Annual Reviews: Political Science, 9: 241-263, https://doi.org/10.1146/annurev.polisci.9.062404.170436;
KOWAL D. 2022 – „Własność złóż kopalin a kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu w prawie polskim” – „Przegląd Geologiczny”, vol. 70, nr 10, 2022;
Z dumą informujemy, iż w dniu wczorajszym na członka rady nadzorczej KGHM Polska Miedź S.A. powołany został Pan prof. dr hab. Tadeusz Kocowski! 😁
Pan Profesor jeszcze w czerwcu 2023 r. był promotorem naszych prac magisterskich: Prezesa Zarządu Dominika Kowala oraz Wiceprezesa Zarządu Jakuba Kołeckiego w dziedzinie prawa geologicznego i górniczego. 👆 Wcześniej jako niezastąpiony Opiekun Naukowy SKN Prawa Górniczego pomagał naszej inicjatywie od samego początku jej powstania, kibicując również powstaniu Instytutu Prawa Geologicznego i Górniczego. 😊 Serdecznie gratulujemy, jesteśmy ogromnie dumni! Życzymy Panu Profesorowi samych sukcesów oraz przyczyniania się do rozbudowywania renomy naszego miedziowego potentata! 👏🧡💚🖤
Częstokroć w potocznym obiegu przyjmuje się i używa pojęć “teren górniczy” oraz “obszar górniczy” jako zamienników. Jednak biorąc pod uwagę zakaz wykładni synonimicznej pojęć funkcjonujących w języku prawnym możemy śmiało założyć, że tak nie jest. Poniżej przedstawiamy prawne różnice zachodzące pomiędzy tymi pojęciami na gruncie prawa geologicznego i górniczego. Ilustracje z przykładowymi mapami mają za zadanie jak najlepiej je unaocznić. Mapa nr 1 przedstawia sytuację w regionie LGOM (Legnicko-Głogowskiego Okręgu Miedziowego). Mapka nr 2 pokazuje z kolei rozgraniczenie w tzw. worku bogatyńskim.
Znaczenie i skutki wyodrębnienia przez ustawodawcę pojęć obszaru oraz terenu górniczego są niebywale istotnymi aspektami dotyczącymi funkcjonowania zakładu górniczego. Ponadto mają ważne znaczenie ogólne dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wydobywaniem złóż kopalin oraz innymi określonymi ustawowo rodzajami działalności geologicznej i górniczej.
Dla ich zrozumienia, a także rozróżnienia, zasadnicze znaczenie ma art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku – Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako: p.g.g.), czyli popularny słowniczek ustawowy.
Obszarem górniczym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. jest “przestrzeń, w granicach których przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji”.
Podstawy wyznaczenia obszaru i terenu górniczego określono w art. 32 ust. 2 p.g.g. Należą do nich:
dokumentacja geologiczna oraz
odpowiednio:
projekt zagospodarowania złoża albo
plan zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla.
Wskazane powyżej pojęcia odgrywają ważną rolę m.in. w zakresie obowiązków przedsiębiorcy związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego w kontekście szkodliwego wpływu robót górniczych.
Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 p.g.g. przedsiębiorca zobowiązany jest do niezwłocznego złożenia wniosku o zmianę koncesji, jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą wyznaczone w koncesji granice terenu górniczego. W przeciwnym razie, organ koncesyjny wszczyna z urzędu postępowanie o zmianę koncesji obciążając kosztami postępowania przedsiębiorcę stosownie do art. 34 ust. 3 p.g.g.
Na uwagę zasługuje również art. 49zb p.g.g. konstytuujący obowiązki przedsiębiorcy lub operatora posiadającego koncesję węglowodorową, który w czasie trwania koncesji zobowiązany jest do prowadzenia strony internetowej z dostępem m.in. do mapy z naniesionymi granicami obszaru i terenu górniczego w przypadku wydobywania węglowodorów ze złoża, wraz ze współrzędnymi płaskimi prostokątnymi punktów załamania tych granic w państwowym systemie odniesień przestrzennych.
Nadto, obszar i teren górniczy powinny zostać określone we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju, co expressis verbis wynika z art. 26 ust. 1 pkt 4 p.g.g. Takie same wymogi ustawodawca rozciągnął na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów oraz na wniosek o wydanie decyzji inwestycyjnej na rozpoczęcie fazy wydobywania węglowodorów ze złoża (kolejno wskazują na to art. 27 ust. 1 pkt 4 oraz art. 49z ust. 3 pkt 5 p.g.g.).
Warto zaznaczyć, że wskazane wyżej koncesje muszą obowiązkowo wskazywać granice zarówno obszaru, jak i terenu górniczego, jednak obszar górniczy nie musi obejmować całości złoża, jeżeli nie zagraża to jego prawidłowemu wykorzystaniu na co zwraca uwagę art. 32 ust. 3 p.g.g.
Przechodząc do kwestii ujęcia terenu górniczego w aktach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, należy w pierwszej kolejności pamiętać o treści art. 32 ust. 1 p.g.g., który wskazuje na decydującą rolę koncesji jeżeli chodzi o wyznaczenie granic obszaru i terenu górniczego. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: plan miejscowy) nie jest obowiązkowe, poza sytuacjami wyznaczonymi przez przepisy szczególne. Możliwość sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego lub jego fragmentu wyznacza art. 104 ust. 2 p.g.g. Warto odnotować, że stosownie do art. 104 ust. 6 p.g.g. koszty sporządzenia planu miejscowego terenu górniczego ponosi przedsiębiorca, co wydaje się być uzasadnione w kontekście art. 104 ust. 2 p.g.g. z uwagi na przewidywane w koncesji istotne skutki dla środowiska związane z działalnością przedsiębiorcy. Natomiast przy sporządzeniu planu na zasadach ogólnych koszty jego przygotowania na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poniesie gmina.
Przy sporządzaniu planu miejscowego terenu górniczego niezwykle istotne znaczenie zdaje się mieć art. 104 ust. 5 p.g.g., wskazujący na jego fakultatywne elementy, tj. określenie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów, oraz wskazanie obszarów wyłączonych z zabudowy bądź takich, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca.
Najważniejszym wnioskiem jest znaczenie i zakres pojęć, przytoczonych w dzisiejszych rozważaniach. Podsumowując, obszar górniczy to przestrzeń, w obrębie której przedsiębiorca upoważniony jest do prowadzenia działalności górniczej zgodnie z wydaną koncesją i na zasadach ustalonych w tej koncesji. Z kolei terenem górniczym będzie „przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego”.
Zagrożenie osuwiskowe nieodłącznie wiąże się z górnictwem odkrywkowym. W odniesieniu do kopalni odkrywkowych katalog zagrożeń kształtuje się w odmienny sposób niż w przypadku górnictwa podziemnego oraz otworowego. To właśnie w kopalniach wydobywających złoża kopalin na powierzchni lub na stosunkowo niskiej głębokości, która nie powoduje konieczności budowy zakładu górniczego wydobywającego kopaliny metodą głębinową, zagrożenie osuwiskowe może się objawić w swoich skutkach.
Charakteryzując górnictwo odkrywkowe należy wskazać, że prowadzenie wydobycia w odkrywkowych zakładach górniczych jest związane z zaleganiem złoża na stosunkowo niewielkiej głębokości. Dzięki temu eksploatacja takich złóż jest mniej kosztochłonna i bezpieczniejsza od podziemnej. Przyjmuje się, że kopalnie odkrywkowe dzielą się ze względu na ukształtowanie terenu na kopalnie: stokowe, stokowo-wgłębne oraz wgłębne. Za literaturą zagraniczną można także zaproponować podział kopalń odkrywkowych na: duże odkrywki, kopalnie stożkowe, kamieniołomy i kopalnie eksploatujące złoża aluwialne(2).
W Polsce najbardziej znanymi zakładami górniczymi wydobywającymi kopaliny metodą odkrywkową są KWB Bełchatów oraz KWB Turów – oba zakłady górnicze wydobywają węgiel brunatny. Do przykładów kopalni odkrywkowych warto zaliczyć również licznie występujące w Polsce zakłady górnicze wydobywające piaski i kruszywa.
Najbardziej charakterystycznym zagrożeniem występującym w odkrywkowych zakładach górniczych jest zagrożenie osuwiskowe. Osuwisko wedle brzmienia przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617) (dalej: r.z.n.z.g.) to przemieszczanie się, w wyniku naruszenia stanu równowagi w górotworze, mas skalnych budujących skarpę lub zbocze, stwarzające niebezpieczeństwo dla pracowników lub ruchu zakładu górniczego. Jest ono zjawiskiem geomorfologicznym, które wpływa na antropogeniczne i naturalne cechy na powierzchni Ziemi(3). Z tego też względu § 32 ust. 1 r.z.n.z.g. ustala dwa stopnie zagrożenia osuwiskowego jedynie w stosunku do odkrywkowych zakładów górniczych, biorąc pod uwagę fakt, że tylko w zakładach górniczych tego typu możliwe jest występowanie tego zagrożenia.
Podsumowując, zagrożenie osuwiskowe jako zagrożenie typowe dla górnictwa odwykowego różni się od zagrożeń właściwych górnictwu podziemnemu. Jednak warto wskazać, że jego skutki polegające na szkodach osobowych oraz majątkowych mogą być równie bolesne jak w przypadku pozostałych zagrożeń górniczych występujących w innych rodzajach działalności wydobywczej.
(1) J. Kołecki, Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty, Wrocław 2023, s. 156.
(2) P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne…, s. 15.
(3) D. Arca, H.Ş. Kutoğlu, K. Becek, Landslide susceptibility mapping in an area of underground mining using the multicriteria decision analysis method, Maine 2018, s. 724.
„Kiedyś to było, czyli krótka historia tego jak w przeszłości kształtowała się kwestia własności złóż kopalin w ustawodawstwach obowiązujących na ziemiach polskich”
W toku rozwoju ustawodawstwa w zakresie własności złóż kopalin na ziemiach polskich możemy wyróżnić kilka modeli własnościowych.Pierwotnie, zwłaszcza w okresie średniowiecza, w Polsce panowała zasada wolności górniczej, w myśl której prowadzić roboty geologiczne i górnicze mógł każdy pod warunkiem opłacania stosownych podatków na rzecz monarchy. W kolejnych stuleciach dążono jednak do ograniczenia tej zasady. Modyfikowano ją wprowadzając tzw. regalia królewskie (królewszczyzny), przewidujące prawo własności monarchy do wnętrza ziemi, w tym do złóż kopalin. Przełomowym momentem dla polskiego górnictwa była elekcja króla Stefana Batorego w roku 1576. W pacta conventa zrezygnował on z prawa własności do wszystkich bogactw naturalnych znajdujących się we wnętrzu ziemi[1]. Regalia królewskie zostały wówczas zniesione w odniesieniu do złóż kopalin, zaś podstawą stosunków własnościowych w górnictwie stała się zasada własności gruntu (złoże było własnością właściciela gruntu). Własność ta rozciągała się zarówno na powierzchnię gruntu jak i wnętrze ziemi. Stan taki utrzymywał się aż do czasu rozbiorów.
W okresie zaborów sytuację prawną własności złóż kopalin regulowały ustawodawstwa państw zaborczych[2]. Obowiązujące wówczas na terytorium Polski ustawy cywilne państw zaborczych pojmowały własność gruntową niezmiernie szeroko, „w zasadzie traktując ją jako przestrzenny wycinek wnętrza ziemi (skorupy ziemskiej), sięgający (przynajmniej teoretycznie) aż do środka ziemi”[3]. W konsekwencji złoża kopalin traktowano jako integralne części nieruchomości, dzielące jej los prawny[4]. Były one zatem objęte prawem własności gruntowej (w granicach tego prawa właściciel gruntu był uprawniony do poszukiwania i wydobywania kopalin). Z kolei niektóre złoża kopalin ze względu na swe istotne znaczenie gospodarcze zostały „zastrzeżone”, tj. wyłączone spod prawa własności gruntowej[4]. Były one objęte odrębnym prawem majątkowym – prawem własności górniczej, które przysługiwało wyłącznie państwu (zasada tzw. woli górniczej), w jego zakresie państwu przysługiwało wyłączne uprawnienie do korzystania ze złoża i rozporządzania wydobytą kopaliną (w drodze nadania górniczego). Instytucja woli górniczej na ziemiach polskich kształtowała się dwojako. Pod rządami ustawodawstwa austriackiego i pruskiego złoża kopalin objęte własnością górniczą były zastrzeżone na rzecz państwa. Podlegały one bezwzględnemu wyłączeniu spod prawa własności gruntowej, a właścicielowi nieruchomości nie przysługiwały do tych złóż żadne prawa. Z kolei w ustawodawstwie rosyjskim, mimo iż złoża kopalin zastrzeżone na rzecz państwa podlegały wyłączeniu z zakresu własności gruntowej, to ich własność, co do zasady, przysługiwała właścicielowi nieruchomości gruntowej. Oznaczało to, że mógł on w jej obrębie poszukiwać złoża bez spełnienia dodatkowych wymogów. Jednak prawo dopuszczało również poszukiwanie kopalin objętych własnością górniczą przez inne podmioty, na rzecz których właściciel nieruchomości dobrowolnie lub przymusowo odstępował od swych uprawnień[4], [5]. Na odnotowanie zasługuje fakt, iż w ustawodawstwach państw zaborczych osobną regulacją objęte były złoża węglowodorów. Najbardziej zaznaczyło się to w zaborze austriackim[4]. Bowiem pod rządem prawa austriackiego ukształtowała się instytucja odrębnej własności naftowej zbliżonej w swej treści do własności górniczej. Węglowodory były w pełni objęte prawem własności gruntowej. Prawo ich wydobywania przysługiwało właścicielowi gruntu, bez potrzeby uzyskania nadania górniczego[3].
W okresie II RP regulacje państw zaborczych uchylone zostały przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze[6]. Bazowało ono przede wszystkim na rozwiązaniach modelu austriackiego i pruskiego okresu zaborów. Rozporządzenie podzieliło złoża kopalin na te, które stanowią przynależność własności gruntowej (są własnością właściciela gruntu) oraz te, które nie są przynależne do gruntu, a stanowią własność górniczą (art. 1 ust. 1-6 PrGór); ściśle określone w art. 1 ust. 1 rozporządzenia minerały podlegały woli górniczej – mogły być przedmiotem własności górniczej. Powstawała ona w drodze nadania górniczego oraz w drodze innych czynności określonych w art. 15 Rozporządzenia. Ustawodawca określił też minerały, które mogły być przedmiotem własności górniczej nadawanej jedynie państwu (art. 1 ust. 2 PrGór)[7].
Rozporządzenie z 1930 r. (wielokrotnie nowelizowane) zostało derogowane przez dekret Rady Państwa z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze[8]. Było to uwarunkowane zamiarem całkowitego zerwania przez ustawodawcę z „wzorami przyjętymi w prawie górniczym z 1930 r. (zwłaszcza z systemem woli górniczej), który nie odpowiadał scentralizowanemu modelowi państwa i jego gospodarki, w tym dominującej roli przemysłu państwowego”[3] w związku z powstaniem, w 1952 r. Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL). Prawo górnicze z 1953 r. nie regulowało kwestii kto jest właścicielem złóż kopalin[7]. Kwestię tę częściowo rozstrzygał art. 8 Konstytucji PRL[9], w myśl którego złoża mineralne stanowiły mienie ogólnopaństwowe[10]. Z kolei art. 4 dekretu stanowił, że „prawo wydobywania kopalin służy wyłącznie Państwu o ile prawo górnicze nie stanowi inaczej”. Niewątpliwie treść tego przepisu była dość enigmatyczna[11], stąd jej doprecyzowaniu służyły liczne interpretacje.Jeżeli chodzi o złoża kopalin poddanych prawu górniczemu na ogół dominował wówczas pogląd, że stanowią one własność państwa. Natomiast kopaliny niepodlegające prawu górniczemu stanowiły części nieruchomości i objęte były własnością gruntową[11].
Istotne zmiany przyniósł okres transformacji ustrojowej początku lat dziewięćdziesiątych XX w. i wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego[12]. Kwestię własności złóż kopalin wprost rozstrzygał jej art. 5 ust. 1, stanowiąc, że „złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa”[13]. „Reguła ta doznawała przy tym istotnego ograniczenia, gdyż zastrzeżono zarazem, że przepis ten nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych”[11]. Oznaczało to, że złoża stanowiące części składowe nieruchomości gruntowej były „przedmiotem prawa własności przysługującego w stosunku do tej nieruchomości”[11]. Z kolei złoża znajdujące się poniżej dolnej granicy nieruchomości gruntowej (w tzw. wnętrzu ziemi) objęte były własnością Skarbu Państwa[11], [13]. Podobnie kwestię tę uregulowano następnie w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze[14]. Przepis ten stanowił, że „złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa”. W rezultacie ustawa dzieliła „złoża kopalin na te, które (bez względu na ich rodzaj), znajdując się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych, były objęte prawem jej własności, oraz pozostałe (znajdujące się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych), które stanowiły przedmiot własności przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa”[15]. Skarb Państwa „rozporządzał” swoim prawem przez ustanowienie użytkowania górniczego (instytucja wzorowana na nadaniu górniczym uregulowanym w rozporządzeniu z 1930 r.)[13]. Nieco odmienne rozwiązanie zostało z kolei przyjęte w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r.[16]. Wprowadziła ona podział dychotomiczny na:
(i) złoża, które bez względu na ich położenie, objęte są własnością górniczą, przysługującą Skarbowi Państwa (Państwo rozporządza swym prawem poprzez ustanowienie użytkowania górniczego i udzielenie koncesji), a katalog tych złóż wymieniono w art. 10 ust. 1, 2 i 4 Ustawy; oraz
(ii) złoża objęte prawem własności nieruchomości gruntowej.
Co do tych ostatnich, o tym czy dane złoże objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, decydowało będzie to, czy złoże znajduje się w granicach gruntu wyznaczonych przez kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (art. 143 k.c.) – a to rodzi liczne problemy interpretacyjne, co dostarcza bogatego orzecznictwa[13]. Ustawa nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi, które złoże może zostać objęte własnością nieruchomości gruntowej[17], a ciężar rozstrzygnięcia tej kwestii pozostawia de facto sądom, które badają i rozstrzygają ją w odniesieniu do konkretnego, indywidualnego stanu faktycznego[18].
Analiza dziejów ustawodawstwa górniczego, w tym w kontekście własności złóż kopalin pozwala na refleksję nad sprawdzaniem się poszczególnych rozwiązań w praktyce i w rezultacie pozwala na czerpanie z najskuteczniejszych z nich w teraźniejszości. Oceniając aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne, wskazać należy, iż nie są one idealne. Z jednej strony stopień ich skomplikowania (tj. oparcie uprawnienia właściciela gruntu do złoża na podstawie klauzuli generalnej, o której mowa w art. 143 k.c.) wprowadza niepewność prawną, z drugiej jednak strony pozostawia swobodę interpretacyjną, a ta pozwala na zastosowanie tych rozwiązań do niemalże każdego możliwego stanu faktycznego[13]. Konieczne jest jednak wprowadzenie do obowiązujących przepisów pewnej dozy liberalizmu, czy to w kontekście złóż mogących zostać objętych własnością gruntu, czy w kontekście instytucji dozwolonego wydobycia z art. 4 p.g.g.
(1) Z. Żółtkowski, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wydawnictwo Geologiczne, Warszawa 1972.
(2) Powszechna austriacka ustawa górnicza z 1854 r., Powszechna pruska ustawa górnicza z 1865 r., Rosyjska ustawa górnicza z 1892 r., następnie z 1912 r.
(3) A. Lipiński, “Użytkowanie górnicze”, Wyd. Instytutu Prawa Spółek i Inwestycji Zagranicznych, Kraków 1996.
(4) A. Lipiński, R. Mikosz, “Rozwój ustawodawstwa górniczego w Polsce w latach 1918-1939”, Prawne Problemy Górnictwa 6, 83-105, 1983.
(5) P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wyd. CH Beck, Warszawa 2020.
(6) Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1930 r. nr 85 poz. 654).
(7) K. Szuma, “Własność górnicza, użytkowanie górnicze i inne uprawnienia górnicze według ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska, 2: 29-53, 2012.
(8) Dekret z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1953 r. nr 29 poz. 113).
(9) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 33 poz. 232).
(10) “Mienie ogólnonarodowe: złoża mineralne, wody, lasy państwowe, kopalnie, drogi, transport kolejowy, wodny i powietrzny, środki łączności, banki, państwowe zakłady przemysłowe, państwowe gospodarstwa rolne i państwowe ośrodki maszynowe, państwowe przedsiębiorstwa handlowe, przedsiębiorstwa i urządzenia komunalne — podlega szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli”.
(11) R. Mikosz, “Ewolucja prawnej regulacji dotyczącej korzystania z zasobów naturalnych wnętrza Ziemi w kontekście przemian ustrojowych w Polsce”, Górnictwo i Geoinżynieria, 34 (3): 21-22, 2010.
(12) Ustawa z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie prawa górniczego (Dz. U. z 1991 r. nr 21 poz. 128).
(13) D. Kowal, “Własność złóż kopalin a kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu w prawie polskim” Przegląd Geologiczny, 70 (10): 770-779, 2022.
(14) Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. nr 27 poz. 96).
(15) A. Lipiński, “Komentarz do art. 10-12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska, 2: 13, 2017.
(16) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981).
(17) K. Szamałek, K. Zglinicki, “Użytkowanie górnicze vs użytkowanie geologiczne – aspekty teoretyczne i praktyczne”, Przegląd Geologiczny, 67(11):875-876, 2019.
(18) Por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt V CSK 200/14. Lex.
W dzisiejszym artykule skupimy się na zastosowaniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym(15). Oczywiście przedmiotowy artykuł stanowi wyłącznie zarys kwestii związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do różnego rodzaju opłat w p.g.g.(1), a szczegółowe opracowanie dotyczące wszystkich kwestii byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na ramy niniejszego artykułu.
Polish currency showed on coal of mine deposit mineral resources background whose prices increase during high inflation in Poland– https://wysokienapiecie.pl/81776-odkrywamy-tajemnice-finansow-pgg/
Same administracyjne kary pieniężne regulują przepisy działu IVa k.p.a.(2), który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.(3). W pierwszej kolejności, istotnie należałoby omówić pojęcie administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Istotnie w doktrynie wskazuje się, że nie ma znaczenia czy ustawodawca używa określenia „kara” czy też jakiekolwiek innego. Wskazując samą istotę administracyjnej kary pieniężnej, warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym określono administracyjne kary pieniężne jako sankcje administracyjne za naruszenie prawa administracyjnego.
Istotnie, do najważniejszych cech administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu działu IVa k.p.a. należy bez wątpienia ich materialnoprawny charakter, gdyż mimo tego że znajdują się w ustawie procesowej, wskazują one istotę kar oraz reguły ich wymierzania w sposób nieco zbliżony do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego(4) (ustawodawca wprowadził tutaj np. zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy). Przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają również charakter subsydiarny, regulując materię takich kar wyłącznie częściowo. Bowiem stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
Na co również zwraca uwagę G. Radecki(5), za niewłaściwe należy uznać łączne stosowanie przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wespół z innymi przepisami o charakterze szczególnym, kiedy przepisy szczególne regulują już wybrany zakres wskazany w art. 189a § 2 k.p.a. (czyli np. jeżeli w przepisach odrębnych dotyczących kar pieniężnych uregulowano udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych, to nie możliwe jest zastosowanie art. 189k k.p.a. dotyczącego ww. ulg nawet jeżeliby nadawałyby się one do zastosowania “połowicznie” ). Bowiem stosownie do ww. art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca w przypadku braku uregulowania szczególnego dotyczącego kwestii wskazanej w pkt 1-6 zdaje się wyłączać prima facie zastosowanie wszystkich pozostałych przepisów k.p.a., które nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Niemniej jednak, w uzasadnieniu projektu ustawy(6), ustawodawca wyraźnie nadmienia, że skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6.
Konkludując podstawowe cechy administracyjnych kar pieniężnych należy podkreślić, że mają one charakter czysto publicznoprawny i są one środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych(7), niebędącymi podatkowymi należnościami budżetowymi według definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej(8) (według tej definicji przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych).
Przechodząc już do samych opłat uregulowanych przez ustawodawcę w dziale VII p.g.g., wyróżnić można 5 rodzajów opłat: opłata eksploatacyjna (uregulowana w art. 134 p.g.g.), opłata za działalność (tj. za koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, węglowodorów lub kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub wydobywania węglowodorów ze złoża – art. 133 p.g.g.) określana również w doktrynie mianem opłaty quasi – eksploatacyjnej(9), opłata dodatkowa (art. 139 p.g.g.), opłata za magazynowanie (art. 135 p.g.g.) oraz opłata podwyższona (art. 140 p.g.g.). Stosownie do wspomnianego już art. 140 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych albo podlegającemu zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że bez wątpienia opłata podwyższona jest administracyjną karą pieniężną, bowiem spełnia ona wszystkie kryteria stawiane przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. kryteria – tj.:
1) stanowi ona sankcję,
2) o charakterze pieniężnym,
3) nakładaną przez organ administracji publicznej (tj. ministra właściwego do spraw środowiska lub właściwy organ nadzoru górniczego),
4) w drodze decyzji,
5) oraz w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przechodząc już do zastosowania poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a., trudno znaleźć praktyczną możliwość zastosowania art. 189c k.p.a., który nakazuje organowi wymierzającego opłatę stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdyż art. 140 ust. 5 p.g.g. wskazuje, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (natomiast zgodnie z art. 136 p.g.g., stawki podlegają corocznej zmianie, stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy). Zaś zgodnie z art. 136 ust. 2 p.g.g., na podstawie wskaźnika o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” stawki opłat obowiązujące na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Przy czym należy zauważyć, że na chwilę obecną stawka opłaty która z roku na rok stale rośnie. Stosownie do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) przykładowo stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirów wynosiła 0,58 zł za tonę, w obwieszczeniu w sprawie opłat na 2017 rok (M.P. z 2016 r. poz. 888) – 0,59 zł, natomiast w obwieszczeniu w sprawie opłat na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 482) – 0,68 zł, a już za rok 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1080) – 0,72 zł.
Niemniej jednak jak ponownie słusznie wskazuje G. Radecki(5), podążając za poglądem prof. A. Wróbla(10), wybranie ustawy względniejszej nie zawsze musi odbywać się wyłącznie w oparciu o korzystniejszą stawkę/taryfę opłaty i wymaga ono analizy wszystkich okoliczności sprawy wpływających na sytuację ukaranego(11).
Taka regulacja utrudnia również możliwość praktycznego zastosowania art. 189d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem o czym była wyżej mowa, sankcje są tutaj ustanawiane w stałych i sztywnych kwotach, a nie mają one charakteru widełkowego, tak naprawdę zamykając jakąkolwiek dyskrecjonalność organu w zakresie zmniejszenia administracyjnej kary. Takie rozwiązanie poddawane jest dosyć aktywnej krytyce, chociażby zważywszy na fakt, że wysokość opłat powinna być uzależniona nie tylko od rozmiaru ewentualnej działalności, ale i również od okoliczności ściśle związanych z osobą sprawcy (szczególnie w kontekście chociażby art. 143 p.g.g., który w żaden sposób nie współgra z treścią art. 189d pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1195/20, gdzie tak naprawdę błędnie utożsamia się stronę postępowania ze sprawcą deliktu)(12).
Kolejną kwestią jest art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sam ustawodawca nie zawarł w żadnym stopniu definicji siły wyższej w ustawie, w związku z czym konieczne jest posiłkowanie się tutaj definicjami wypracowanymi przez doktrynę. I tak, za przykład może posłużyć ta proponowana przez R. Stankiewicza(13). Zgodnie z nią siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Odnosząc to do opłaty podwyższonej, przykładowym przypadkiem który może znaleźć tu zastosowanie jest budowa budynku gospodarskiego przez rolnika zburzonego w skutek ulewy lub wiatru, w którym hodował on bydło lub przechowywał zboże niezbędne dla utrzymania siebie oraz swojej najbliższej rodziny.
Zdecydowanie szersze zastosowanie może tutaj znaleźć 189f k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przyjmując pewne praktyczne odwołanie, za taki przykład posłużyć może np. naruszenie w niewielkim stopniu warunków wydobycia dla zaspokojenia potrzeb własnych, gdzie właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia wydobycia piasku lub żwiru i zachowując przy tym wszystkie wymagania wskazane przez ustawodawcę, nieznacznie przekroczył limit wydobycia (np. wydobywając 15 m2 piasku w roku kalendarzowym). Odnośnie natomiast art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustawodawca w celu odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej zmuszony jest do odstąpienia od wykonania kary jeżeli:
1) na stronę nałożono administracyjną karę pieniężną za to samo zachowanie w drodze decyzji przez inny organ, lub
2) została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
3) uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował na czym miałyby opierać się zrealizowane już cele. W doktrynie podnosi się, że przede wszystkim musi zachodzić tożsamość przedmiotową i podmiotową, polegająca na tym, by różnym sankcjom podlegało to samo działanie tego samego podmiotu(5, 14). Bez wątpienia, pomimo znacznego obciążenia finansowego, nie będziemy mieli przykładowo do czynienia z tożsamością przedmiotową w przypadku ustalenia opłaty podwyższonej, jeżeli temu samemu podmiotowi ustalono uprzednio opłatę związaną z naruszeniem wymogów dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego w dziale X p.g.g. Mimo że są to również administracyjne opłaty pieniężne, to mają one inny charakter, dotyczą w praktyce innych deliktów i są one skierowane zasadniczo do przedsiębiorców (tj. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., podmiotów posiadających koncesję na prowadzenie działalności regulowaną ustawą).
Istotnie należy zwrócić uwagę na przestępstwo penalizowane przez ustawodawcę w art. 176 p.g.g., gdzie penalizuje się karą pozbawienia wolności niekoncesjonowane wydobycie, ale tylko przy wyrządzeniu poważnej szkody w środowisku lub znacznej szkody na mieniu bądź sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa, co może, choć nie musi wykluczać tożsamości przedmiotowej, bowiem art. 140 p.g.g. wymierza sankcję za jakiekolwiek wydobycie kopaliny lub prowadzenie działalności w ustawie. Za sankcję kompletną należałoby tutaj uznać np. wymierzenie kary aresztu za wykroczenie z art. 177 p.g.g. (wydobycie kopaliny czy prowadzenie robót geologicznych bez koncesji albo projektu bądź z naruszeniem ich warunków) i jednocześnie wymierzenie opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie. Natomiast za zasadną należałoby uznać sytuację, kiedy podmiot byłby obciążony zarówno grzywną, jak również opłatą podwyższoną i to w obu przypadkach znacznych rozmiarów (odstąpienie).
Podsumowując, do obecnej regulacji związanej z działem VII p.g.g. należy odnieść się zdecydowanie krytycznie. Przede wszystkim za nieodpowiedni należy uznać tutaj m.in wciąż częsty automatyzm organów w wymierzaniu takich kar, brak realnej możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary czy bardzo wątłą i nie precyzyjną regulację p.g.g. w zakresie wymiaru takich kar. Za pewne pozytywy należy z pewnością uznać np. regulacje art. 175a i 175b p.g.g., które dają organowi pewną dyskrecjonalność w wymiarze kary, niemniej jednak wyłącznie w odniesieniu do działu X p.g.g. związanego z karami dotyczącymi prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Wobec tego, zdecydowanie należy postulować dostosowanie przez ustawodawcę działu VII p.g.g. do wymagań poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a.
1) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).
2) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).
3) Dz. U. z 2017 r. poz. 935. ze zm.
4) Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.
5) G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, 2020, XX, z. 3: s. 167-180.
6) Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183, str. 71 -72.
7) Dz. U. z 2023 r. poz. 1270. ze zm.
8) Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.
9) Tak A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.
10) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el./2019.
11) P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 613-614.
12) A. Lipiński, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne roboty geologiczne – glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego (Nr 4/2022), str. 53-58.
13) R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2017, nr 2.
14) M. Wincenciak, Aksjologia sankcji administracyjnej a przedawnienie jej wymierzania lub wykonania [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017.
15) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom II, Legalis 2023.
Tematem dzisiejszego artykułu jest administracja górnicza w Republice Czeskiej. Na początku krótko przedstawiony zostanie ogólny podział administracji górniczej, podstawy prawne jej działania oraz kompetencje. Następnie omówione będą zadania naczelnego organu administracji górniczej, a więc Czeskiego Urzędu Górniczego. Pod koniec referatu wyjaśniono specyfikę okręgowych urzędów górniczych oraz kompetencje głównych inspektorów górniczych i okręgowych inspektorów górniczych.
Administrację państwową w zakresie górnictwa w Republice Czeskiej sprawuje Państwowa Administracja Górnicza (Státní báňská služba), która ma charakter dwuinstancyjny. Organami pierwszej instancji są okręgowe urzędy górnicze, które mają charakter zdekoncentrowany terytorialnie. W RC jest ich ich 7 (w Ostrawie, Brnie, Sokolowie, Pilznie, Moście, Pradze i Hradcu Kralowe). Naczelnym organem zaś jest Czeski Urząd Górniczy w Pradze, który jest organem centralnym państwowej administracji górniczej w Republice Czeskiej(1). Zgodnie z § 2 Ustawy nr 2/1969 o utworzeniu ministerstw i innych organów centralnych administracji państwowej Republiki Czeskiej, Czeski Urząd Górniczy jest organem administracji publicznej, którego prezes nie jest członkiem rządu(2).
Organy państwowej administracji górniczej sprawują przede wszystkim nadzór wyższego stopnia nad działalnością górniczą, podziemnym zabezpieczeniem przeciwpożarowym, przestrzeganiem warunków pracy w organizacjach górniczych, obchodzeniem się z materiałami wybuchowymi, gospodarką odpadami wydobywczymi czy też zapewnieniem bezpiecznego stanu obiektów podziemnych(3).
Organy państwowej administracji górniczej sprawdzają, czy organizacje zajmujące się górnictwem realizują działalność górniczą zgodnie z przepisami prawa. Najważniejszymi aktami prawnymi dotyczącymi górnictwa w RC są: Ustawa nr 44/1988 o ochronie i wykorzystaniu zasobów mineralnych z 1988 roku (Prawo górnicze, czasami tłumaczone jako Prawo geologiczne i górnicze)(4), Ustawa nr 61/1988 o Górnictwie, Materiałach Wybuchowych i Państwowej Administracji Górniczej (Ustawa o działalności górniczej)(5) oraz akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych. Dotyczy to sytuacji, w jakiej regulują: ochronę i wykorzystanie złóż kopalin, bezpieczeństwo eksploatacji, zabezpieczenie obiektów i interesów chronionych przed skutkami działalności górniczej oraz postępowania z materiałami wybuchowymi, a także bezpieczeństwo i ochronę zdrowia w pracy, jak również podziemną ochronę przeciwpożarową.
Do zakresu uprawnień państwowej administracji górniczej należy także m.in. wyznaczanie obszarów górniczych, wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności górniczej, prowadzenie działalności o charakterze górniczym i manipulacja z materiałami wybuchowymi (w sektorze cywilnym), weryfikacja kompetencji zawodowych i wydawanie certyfikatów(6).
Zgodnie z § 39 ust. 2 Ustawy o działalności górniczej, z nadzoru organów państwowej administracji górniczej wyłączona została kontrola nad działalnością górniczą i urządzeniami technicznymi, które podlegają nadzorowi organom Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Transportu i Łączności, Ministerstwa Sprawiedliwości i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nie dotyczy to także głównego nadzoru państwowej administracji górniczej w nadzorze ekologicznym nad górnictwem prowadzonym przez Ministerstwo Środowiska.
Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 Ustawy o działalności górniczej, w przypadku wątpliwości czy nadzór wyższego stopnia należy do kompetencji organów państwowej administracji górniczej, Czeski Urząd Górniczy podejmuje decyzję w porozumieniu z innym właściwym państwowym organem zawodowym lub podobnym organem nadzorczym.
Przejdziemy teraz do krótkiego omówienia naczelnego organu administracji górniczej, którym jest Czeski Urząd Górniczy. Na jego czele stoi prezes. Prezes powoływany i odwoływany jest przez rząd Republiki Czeskiej. Kieruje on urzędem, jest przełożonym wobec pracowników CUG oraz kierowników i pracowników całej administracji górniczej. Kieruje działalnością urzędu, decyduje o zadaniach i celach strategicznych administracji górniczej oraz zatwierdza koncepcję jej rozwoju. Jest uprawniony do dokonywania czynności prawnych wynikających z działalności administracji górniczej oraz do występowania w jej imieniu w zakresie kompetencji przyznanych jej przez przepisy prawa. Prezes ma też uprawnienia np. w zakresie zatwierdzania i podpisywania regulacji prawnych, do wydawania których upoważniony jest Czeski Urząd Górniczy. Decyduje o negocjowaniu umów o współpracy z innymi organami administracji publicznej.
Czeski Urząd Górniczy jest centralnym organem administracji państwowej. Podzielony został na 2 jednostki – jedna jest podległa Prezesowi Urzędu, a druga Dyrektorowi Wydziału Administracji Górniczej (który jest jednocześnie zastępcą Prezesa Urzędu). Pierwsza z nich złożona jest z sekretariatu urzędu, działu kadr i dyrektora ds. bezpieczeństwa (m.in. cybernetycznego). Druga zaś dotyczy bardziej praktycznych wymiarów górnictwa. Dzieli się bowiem na dział górnictwa, który zapewnia wykonywanie czynności w zawodowych obszarach górniczo-technicznych związanych z działalnością górniczą, budownictwem podziemnym, ratownictwem górniczym i odpadami wydobywczymi. Ponadto dział ten zawiera też departament materiałów wybuchowych, departament legislacji, departament ekonomiczny oraz departament administracji gospodarczej i technologii informacyjnych(7).
Kompetencje Czeskiego Urzędu Górniczego określa szereg przepisów prawnych. W tym kontekście zasadniczym przepisem jest § 40 Ustawy o działalności górniczej z 1988 r., zgodnie z którym to w szczególności Czeski Urząd Górniczy wykonuje zadania nadzoru wyższego nad organami państwowej administracji górniczej oraz nad działalnością okręgowych urzędów górniczych. Rozstrzyga on także odwołania od decyzji okręgowych urzędów górniczych i zezwala na nabywanie, przekazywanie, wywóz, import i tranzyt materiałów wybuchowych. Urząd powinien także wypełniać zobowiązania Republiki Czeskiej wobec Komisji Europejskiej, które wynikają z Ustawy o działalności górniczej. Urząd zobligowany jest do prowadzenia polityki dążącej do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w pracy oraz ma prawo do organizacji, kierowania i przeprowadzania kontroli specjalnych. Ponadto wyraża on zgodę na utworzenie lub zarządzanie i utworzenie głównych stacji ratownictwa górniczego, ustala ich siedzibę, określa ich zakres działania oraz zatwierdza regulamin ich czynności(8).
Zgodnie z Ustawą o prekursorach materiałów wybuchowych(9) Czeski Urząd Górniczy realizuje też zadania punktu kontaktowego, w tym prowadzi ewidencję transakcji podejrzanych. Prowadzi również wykaz produktów zawierających prekursory materiałów wybuchowych objętych ograniczeniami oraz publikuje na swojej stronie internetowej centralny rejestr informacji o prekursorach materiałów wybuchowych.
Przejdziemy do kolejnego punktu artykułu, a więc do krótkiego omówienia okręgowych urzędów górniczych w Republice Czeskiej. W RC jest łącznie siedem okręgowych urzędów górniczych. Pełnią one z reguły funkcję organu pierwszej instancji państwowej administracji górniczej i wykonują powierzone im ustawą kompetencje w wyznaczonych okręgach urzędowych. Na czele okręgowego urzędu górniczego stoi prezes. Właściwość okręgowych władz górniczych jest określona w kilku przepisach prawnych. Podstawową definicję ich działalności podaje § 41 Ustawy o działalności górniczej. Mają one prawo m.in. do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem pracy i funkcjonowaniem w organizacjach wykonujących działalność górniczą oraz przy obchodzeniu się z materiałami wybuchowymi. Mogą też wykonywać czynności kontrolne w zakresie bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa operacyjnego w organizacjach nadzorowanych. Ustalają one również źródła, przyczyny i skutki wypadków śmiertelnych oraz ustanawiają środki zapobiegające ich powtarzaniu się. Mają prawo umożliwić zabezpieczenie i likwidację głównych szybów kopalnianych i kamieniołomów, a także utylizację starych szybów kopalnianych(10).
Innym przykładem ustawy, która określa właściwość i uprawnienia okręgowych urzędów górniczych jest Ustawa nr 183/2006 o zagospodarowaniu przestrzennym i prawie budowlanym (Ustawa budowlana)(11). Urzędy posiadają w tym wypadku uprawnienia władz budowlanych (inspektorów budowlanych) i realizują je na terenach górniczych, jeżeli są to budynki przeznaczone do udostępniania, przygotowania i wydobywania złóż.
Ostatnim punktem artykułu jest przedstawienie pracy głównych inspektorów górniczych oraz okręgowych inspektorów górniczych. Zadania organów państwowej administracji górniczej w zakresie wyższego nadzoru wykonują Czeski Urząd Górniczy przez głównych inspektorów górniczych, natomiast okręgowe urzędy górnicze za pośrednictwem okręgowych inspektorów górniczych. Inspektorzy górniczy są uprawnieni do prowadzenia działań niezbędnych do wykrycia usterek oraz ustalenia stanu przyczyn i skutków poważnych wypadków eksploatacyjnych, a także ciężkich wypadków przy pracy. Mają oni prawo do wydawania wiążących poleceń dotyczących usunięcia stwierdzonych usterek i braków. Kolejnym ich uprawnieniem jest możliwość zakazania pracy w godzinach nadliczbowych, pracy w porze nocnej oraz pracy kobiet i nieletnich, a także w przypadku, kiedy okaże się, że praca jest wykonywana z naruszeniem przepisów prawa. Organy te mogą też wstrzymać wydanie świadectwa kompetencji zawodowych wydanego przez państwową administrację górniczą w przypadku rażących lub powtarzających się naruszeń przepisów zapewniających bezpieczeństwo i ochronę zdrowia w pracy oraz bezpieczeństwo przy pracy(12).
Podsumowując, struktura administracji górniczej w Republice Czeskiej jest być może złożona, jednak pomimo tych zawiłości wydaje się być dobrze zorganizowana, a zadania urzędów górniczych są w sposób właściwy rozdzielone.
(1) Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Prawo geologiczne i górnicze reguluje stosunki społeczne związane z podejmowaną przez człowieka działalnością geologiczną oraz działalnością górniczą. Geologia jest nauką, której narzędzia używane są w poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin. Górnictwo jest działem techniki obejmującym całokształt procesów związanych z wydobywaniem ze skorupy ziemskiej kopalin użytecznych oraz ich przeróbką.
Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę prawa geologicznego i górniczego w Polsce jest ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze.
Prawo geologiczne i górnicze jako gałąź regulowane jest jednak nie tylko przez ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Normy wchodzące w skład tej dziedziny prawa można spotkać w wielu różnych aktach prawnych. Dla przykładu z przepisami prawnymi dotyczącymi geologii i górnictwa mamy do czynienia w gałęziach pokrewnych – prawie ochrony środowiska, prawie budowlanym, prawie energetycznym, czy też prawie zabezpieczenia społecznego oraz wielu innych regulacjach szczegółowych. Niemniej to właśnie ww. ustawa stanowi fundament, można by rzec “kodeks” regulujący gałąź prawa geologicznego i górniczego.
Nadto istotną rolę odgrywają w tej materii także rozporządzenia wykonawcze do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. W przypadku prawa geologicznego i górniczego rola rozporządzeń jest wyjątkowo ważna. Warto tutaj wspomnieć choćby o rozporządzeniach dot. ratownictwa górniczego, kwalifikacji górniczych, czy też tzw. rozporządzeniach ruchowych, a więc trzech rozporządzeniach dedykowanych dla trzech podstawowych rodzajów działalności wydobywczej, a więc:
Górnictwo podziemne – rozporządzenie Ministra Energii z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych.
Górnictwo odkrywkowe – rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego.
Górnictwo otworowe – rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi.
Prawo geologiczne i górnicze zawiera w sobie liczne normy należące do zakresu oddziaływania prawa administracyjnego. Jest to w końcu gałąź prawa regulująca bardzo ważną gałąź gospodarki, jaką jest działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania kopalin ze złóż, a więc jest to działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców, stąd jako część prawa publicznego gospodarczego siłą rzeczy podlega ona mocnemu oddziaływaniu prawa administracyjnego. Przykładem tych oddziaływań są liczne normy administracyjnoprawne w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze zawarte w dziale III (Koncesje), dziale IV (Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa), dziale V (Prace geologiczne), dziale VI (Zakład górniczy, jego ruch oraz ratownictwo górnicze), dziale VII (Opłaty), dziale IX (Administracja, państwowa służba geologiczna, Krajowy Administrator Podziemnych Składowisk Dwutlenku Węgla i nadzór) oraz dziale X (kary pieniężne). Jednak prawo geologiczne i górnicze to nie tylko normy prawa administracyjnego.
W prawie geologicznym i górniczym mamy także wiele norm z zakresu prawa cywilnego. Jest to drugi największy po prawie administracyjnym dział prawa tworzący podstawy tej dziedziny. W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze można spotkać całe działy poświęcone prawu cywilnemu, którymi są: dział II (Własność górnicza, użytkowanie górnicze oraz inne uprawnienia górnicze) oraz dział VIII (Odpowiedzialność za szkody). W wielu przypadkach odwołujemy się przy ich stosowaniu do przepisów Kodeksu cywilnego.
Trzecią grupą przepisów pod względem oddziaływania na prawo geologiczne i górnicze są przepisy prawa karnego. W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze normy te zawarte są w dziale XI (przepisy karne). Stanowią one materialnoprawną podstawę dla jednego przestępstwa oraz aż 14 wykroczeń, do których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu karnego oraz Kodeksu wykroczeń wraz z przepisami procedury karnej oraz wykroczeniowej.
Uzupełniająco należy wspomnieć, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze zawiera także pozostałe działy, których nie można byłoby już tak łatwo przypisać do poszczególnych materii prawa. Są to dział I (Przepisy ogólne), dział XII (Zmiany w przepisach obowiązujących), dział XIII (Przepisy przejściowe i końcowe).
Prawo geologiczne i górnicze jest uważane przez wielu praktyków oraz teoretyków zajmujących się tą dziedziną za dość trudną dziedzinę prawa. Liczba aktów prawnych, rozsianie przepisów, niejasności w ich stosowaniu tworzą obraz skomplikowanego podłoża prawnego, na którym musi opierać się cała branża. Stąd niniejszy Instytut pragnie odpowiedzieć na wyzwania, jakie wiążą się z praktycznym stosowaniem przepisów prawa geologicznego i górniczego. Zespół prawników zajmujących się prawem geologicznym i górniczym jest do Państwa dyspozycji.
Oferujemy Państwu szkolenia, opinie prawne oraz edukację obywatelską, mając na uwadze zarówno przystępny język, jak i zmierzenie się z zawiłościami prawa geologicznego i górniczego.
Zapraszamy Państwa do współpracy oraz czerpania garściami z naszego dorobku!
Głównym celem prowadzonej polityki surowcowej powinno być zapewnienie państwu i jego gospodarce dostępu do surowców, które w danym momencie gospodarka ta potrzebuje w celu rozwoju oraz zapewnienie państwu bezpieczeństwa surowcowego, np. na potrzeby energetyki. W związku z tak doniosłą rolą, jaką polityka ta spełnia, powinna być ona realizowana w najbardziej optymalnym zakresie. Idąc dalej, można stwierdzić, iż działania zmierzające do realizacji polityki surowcowej powinny być filarem rozwoju przestrzennego całego państwa oraz stanowić stabilną i długofalową politykę. Niestety nie zawsze tak jest.
Jednym z głównych powodów mogących uniemożliwić maksymalizację zysków z prowadzonej polityki surowcowej jest brak uwzględnienia jej w planowaniu przestrzennym, bądź podejmowanie działań ad hoc. W przypadku Polski wydaje się, że największym problemem jest brak kompleksowej koncepcji zagospodarowania kraju(1). Brak takiego planu może okazać się dużym problem w realizowaniu racjonalnej polityki surowcowej. Wykazać można, iż brak spójnej koncepcji rozwoju planistycznego kraju i jego polityki surowcowej może powodować, że racjonalna polityka surowcowa (poszukiwanie, eksploatacja złóż) stanie się ,,konfliktogenna’’ i ekonomicznie nieracjonalna, na co wskazują chociażby Barbara Radwanek-Bąk i Marek Nieć(2). Według autorów tymi ,,konfliktogennymi’’ polami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi eksploatację surowców są:
związane z zabudową terenu lub obecnością trwałej infrastruktury, np. autostrad, rurociągów, linii kolejowych, lotnisk itp.;
związane z ochroną środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych;
związane z własnością terenu, na którym udokumentowano złoża.
Nieuwzględnienie wyżej wymienionych czynników prowadzić może bądź do wysokich kosztów eksploatacji surowca, bądź może w ogóle uniemożliwić jego pozyskanie. Poza przywołanymi tutaj autorami, na inne problemy związane z brakiem spójnej polityki surowcowej zwracała uwagę również biała księga Ministerstwa Środowiska(3) z 2015 r. Dokument ten zwraca szczególną uwagę na następujące aspekty:
brak spójności różnych regulacji;
deficyt kompetencji urzędników samorządowych;
nagłaśnianie faktycznych lub rzekomych konfliktów zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska z planowaną, potencjalną działalnością wydobywczą;
braki w umiejętnym komunikowaniu się inwestorów ze społecznością lokalną.
Pewną zmianę w zakresie planowania przestrzennego oraz polityki surowcowej mogą przynieść:
zmiana ustawy z dnia 9 czerwca 2023 r. – Prawo geologiczne i górnicze, do której wprowadzono definicję złoża strategicznego(4),
zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(5) (głównie poprzez art. 37na.)(6) oraz
uchwała Rady Ministrów z 2022 ,,Polityka surowcowa państwa’’(7), która w swej treści zawiera wytyczne dotyczące planowania oraz gospodarowania surowcami. Uchwała ta zakłada istnienie celu głównego oraz ośmiu celów pobocznych, jakimi kierować ma się rząd w kwestiach realizowania polityki surowcowej. Celem głównym jest ,,Zapewnienie bezpieczeństwa surowcowego kraju poprzez zagwarantowanie dostępu do niezbędnych surowców (krajowych oraz importowanych) zarówno obecnie, jak i w perspektywie wieloletniej (…)”(8). Celami pobocznymi są:
zapewnienie dostępu do surowców ze złóż kopalin;
poszukiwanie, rozpoznawanie oraz dokumentowanie złóż kopalin;
zapewnienie sprzyjających warunków prawnych dla obecnych i przyszłych inwestorów oraz rozwój i unowocześnienie branży geologiczno-górniczej;
ochrona złóż kopalin;
współpraca międzynarodowa w zakresie zabezpieczenia dostępu do surowców;
pozyskiwanie surowców ze złóż antropogenicznych oraz wspieranie rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym;
zapewnienie spójności strategii realizowanych przez spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa oraz spółki realizujące misję publiczną z działaniami Głównego Geologa Kraju pełniącego funkcję Pełnomocnika Rządu do spraw Polityki Surowcowej Państwa;
upowszechnianie wiedzy.
Ponadto uchwała zawiera wykaz kopalin uznanych za strategiczne i krytyczne.
Podsumowując, działania podjęte w ostatnich latach, zmierzające do uwypuklenia znaczenia bezpieczeństwa surowcowego oraz stworzenia kompleksowej polityki surowcowej należy ocenić pozytywnie. Niemniej brak kompleksowej koncepcji rozwoju kraju, rozumianej jako wytyczenie kierunków rozwoju infrastruktury oraz gospodarki na kolejne dziesięciolecia, może stawiać pod dużym znakiem zapytania badanie, ochronę złóż i późniejszą ich eksploatację, a w konsekwencji realizację przyjętej polityki surowcowej.
[1] Poprzednia koncepcja zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. (M.P. 2012 poz. 252), została uchylona w 2020 r. ustawą o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 1378). Obecnie tworzona jest ,,Koncepcja Rozwoju Kraju 2050’’, niemniej obecny stopień zaawansowania prac nad nią można ocenić jako początkowy.
[2] B. Radwanek-Bąk, M. Nieć ,Wykorzystanie złóż kopalin w Polsce zagrożenia bezpieczeństwa surowcowego kraju, Przegląd Geologiczny, vol. 57, nr 7, 2009.
[4] Niemniej definicja ta oraz procedura uznawania złoża za strategiczne budzą kontrowersje. Zob: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/08/01/stanowisko-fundacji-instytut-prawa-geologicznego-i-gorniczego-im-prof-antoniego-agopszowicza-w-kwestii-nowelizacji-ustawy-prawo-geologiczne-i-gornicze/ (dostęp na 01.10.2023).
[5] USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t.j. Dz.U. 2023 poz. 977).
[6] Dodany artykuł daje możliwość wystąpienia Rady Ministrów do wojewody o ,,wydanie zarządzenia w sprawie planu miejscowego dla inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa Państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50’’. Pewne wątpliwości może powodować użyte przez ustawodawcę nieostre sformułowania takie jak, o szczególnym znaczeniu, podstawowych interesów itd.
[7] UCHWAŁA NR 39 RADY MINISTRÓW z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia „Polityki Surowcowej Państwa”, M.P. 2022 poz. 371.
Obsługujemy pliki cookies. Jeśli uważasz, że to jest ok, po prostu kliknij "Akceptuj wszystko". Możesz też wybrać, jakie chcesz ciasteczka, klikając "Ustawienia".
