Opublikowano Dodaj komentarz

Stanowisko Fundacji „Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego im. prof. Antoniego Agopszowicza” w kwestii nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze

Dnia 5 maja 2023 r. do Sejmu wpłynął rządowy projekt nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3238). Projekt ten został przez Sejm uchwalony, po czym trafił do prac senackich. W dniu 14 lipca Senat podjął uchwałę o odrzuceniu ustawy (druk nr 3515), ustawa wróciła więc do Sejmu. Na dzisiaj, tj. 31 lipca 2023 r., Sejm nie zajął stanowiska wobec uchwały Senatu. Pomimo, że w sprawozdaniu z dnia 27 lipca (druk nr 353) Komisja do Spraw Energii, Klimatu i Aktywów Państwowych oraz Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa opowiedziały się za przyjęciem uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy przez Sejm, nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy Sejm uchwałę Senatu odrzuci czy też nie. Należy uznać, że na ten moment los nowelizacji jest niepewny. Sam projekt nowelizacji ustawy spotkał się z dość dużą krytyką zastosowanych w niej rozwiązań, szczególnie dotyczących postępowania w sprawie uznania złoża za strategiczne, lecz nie tylko. W związku z powyższymi kontrowersjami, Fundacja „Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego im. prof. Antoniego Agopszowicza’’ postanowiła przedstawić swoje stanowisko w kwestii projektu nowelizacji.

https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/biale-chmury-955662/

  1. Założenia nowelizacji – mały krok w stronę liberalizacji i transformacji.

Na wstępie należy zaznaczyć, że ogólny kierunek zmian, które rzeczona nowelizacja próbuje dokonać, jest słuszny. Doktryna od lat podnosiła, iż w kwestii planowania oraz wyznaczania priorytetów w górnictwie, wszak nierozerwalnego z pozostałymi działami gospodarki krajowej, działania podejmowane w Polsce są niezadowalające. Składał się na to m.in. brak długofalowej polityki surowcowej państwa, problemy natury planowania przestrzennego czy braki w kwestiach regulacji i prawnej ochrony złóż surowców najbardziej potrzebnych gospodarce (tak dla przykładu B. Radwanek-Bąk, K. Galos, M. Nieć). W związku z tym pozytywnie należy ocenić działania ustawodawcy polegające na chęci wprowadzenia definicji złoża strategicznego oraz jego ochrony. Podobnie w kontekście transformacji energetycznej należy wskazać, iż ogólny kierunek zmian zasługuje na aprobatę, choć brakuje zdecydowanych działania w kierunku dekarbonizacji, co w zestawieniu z ogólną polityką klimatyczną Unii Europejskiej należy ocenić negatywnie. Podobnie sam sposób realizacji postulowanych zmian nie może zostać oceniony bezkrytycznie. Wydaje się, że nowelizacja ta próbuje aspirować do roli swego rodzaju kroku milowego w kwestii tzw. zielonej transformacji, jednakże założenie to osiągnięte zostaje tylko częściowo. Na pochwałę zasługują zmiany dotyczące np. przesyłania i składowania dwutlenku węgla, tj. art. 1 ust. 1 pkt 5 p.g.g. i art. 6 ust. 1 pkt 5b p.g.g. – przewidujący możliwość wychwytywania, przesyłania i składowania tego gazu, co z punktu widzenia walki z jego nadmierną ilością w atmosferze zasługuje na pochwałę. W ustawie uwzględniono również wodór, który trafił na listę złóż kopalin objętych własnością górniczą (art. 10 ust. 1 p.g.g.), a także przewidziana została osobna koncesja na wykonywanie działalności polegającej na jego bezzbiornikowym magazynowaniu (art. 19 ust. 1 pkt 4a p.g.g.). Pozytywnie należy ocenić wprowadzenie możliwości wykonywania kilku rodzajów działalności regulowanych ustawą na podstawie jednej koncesji albo decyzji inwestycyjnej. Założenie to sprowadza się do możliwości wykonywania, na podstawie koncesji dotyczącej wydobywania węglowodorów ze złóż albo decyzji inwestycyjnej, prowadzenia działalności polegającej na podziemnym składowaniu dwutlenku węgla (art. 21 ust. 3a p.g.g.). W nowelizacji uwzględniono także, w kontekście regulacji dotyczących prac geologicznych, posadowienie morskich farm wiatrowych oraz urządzeń wspomagających (art. 79 ust. 1a p.g.g.).

Co zostało już podniesione, rzeczona nowelizacja nie może pretendować do miana kamienia milowego w kwestii ,,zielonej transformacji”, lecz jest co najwyżej, małym krokiem w jej kierunku. Wynika to między innymi z wprowadzenia pewnych instrumentów ułatwiających prowadzenie działalności górniczej, rozumianej jako górnictwo węglowe oraz wydaje się kłaść nacisk na intensyfikację tych działań. W konsekwencji działania takie mają odwrotny skutek w stosunku do założeń tzw. zielonej transformacji. W kontekście tej ostatniej, państwo powinno dążyć do ograniczenia udziału surowców kopalnych w miksie energetycznym, a zatem i ich wydobycia.

  1. Złoże strategiczne – założenie słuszne, sposób realizacji wątpliwy.

W kontekście nowelizacji pojawia się pytanie, na ile może ona wpłynąć na bezpieczeństwo energetyczne i gospodarcze państwa? Odpowiedź na tak postawione zagadnienie nie jest zadaniem łatwym w kontekście analizy samej nowelizacji ustawy. Należy pamiętać, że racjonalna polityka surowcowa państwa, z którą wiąże się bezpieczeństwo gospodarcze i energetyczne, jest pojęciem wielopłaszczyznowym, na które składa się długofalowa polityka państwa, nie ograniczającą się tylko do prawa geologicznego i górniczego. Wprowadzenie definicji złoża strategicznego oraz podjęcie działań zmierzających do ochrony określonych złóż surowców jest krokiem w dobrą stronę, jednak samo w sobie nie jest wystarczające. Aby polityka taka mogła realnie działać, potrzebne jest podjęcie szeroko zakrojonych kroków, polegających m.in. na przyjęciu konkretnego długofalowego planu zawierającego w sobie założenia funkcjonowania energetyki, gospodarki, ładu przestrzennego państwa, co najmniej w perspektywie kolejnych 20-50 lat. W związku z powyższym krok polegający na wprowadzeniu definicji złoża strategicznego należy ocenić pozytywnie, jednak jest on niewystarczający, a powinien być połączony między innymi z uchwaleniem dokumentu planistycznego obejmującego cały kraj. Konkludując, można stwierdzić, iż zdefiniowanie oraz ochrona złóż potrzebnych dla funkcjonowania państwa są potrzebne, ale sama w sobie jest tylko częścią zadań stojących przed instytucjami odpowiedzialnymi za rozwój państwa. 

Co jednak istotne, sposób wprowadzenia pojęcia oraz postępowania dotyczącego uznania złoża za strategiczne wymaga poczynienia  kilku uwag krytycznych.

Po pierwsze, definicja surowca strategicznego, zawarta w dodanym art. 6 ust. 1 pkt 19a p.g.g. tj. jako złoże kopaliny, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej, jest zbyt ogólnikowa. Dodatkowo wydaje się słuszne założenie, iż regulacja ta staje się pełna dopiero po uwzględnieniu projektowanego art. 94a ust. 5 p.g.g., który doprecyzowuje, że złoże takie, 1) ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub 2) złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, lub 3) kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami. Przytoczone części przepisu należy uznać za sformułowania ogólne, dające nazbyt szerokie możliwości uznania konkretnego złoża za strategiczne. Na marginesie należy dodać, iż takie rozbicie definicji jest niewskazaną praktyką, sprzeczną z zasadami prawidłowej legislacji. Za spory mankament należy uznać również brak wykazu obejmującego kopaliny mogące zostać uznane za strategiczne. Wydaje się, że w tym aspekcie w grę wchodzić mogą przede wszystkim kopaliny wymienione w art. 10 p.g.g. Niemniej jednak w ustawie z zakresu prawa publicznoprawnego regulacja w formie domniemania nie jest wskazana. W rezultacie przy tak skonstruowany przepisie, może okazać się, że za złoże strategiczne uznane zostanie jakiekolwiek złoże kopaliny.

Po drugie, poważne zastrzeżenia budzi postępowanie w sprawie uznania złoża za strategiczne, tj. uregulowania zawarte w art. 94a, 95, 95a p.g.g. Nowelizacja przyznaje bowiem ministrowi ds. środowiska możliwość de facto jednostronnego uznania danego złoża za strategiczne. Takie działanie będzie niosło za sobą konsekwencję w postaci ingerencji bezpośrednio w plany zagospodarowania przestrzennego gmin np. poprzez wydanie zakazu zabudowy. Samo postępowanie dotyczące uznania złoża za strategiczne w swym zakresie pomija podmioty zainteresowane wynikiem tego postępowania. Jego stroną jest bowiem, tylko podmiot: na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej. Pominięci zostają przy tym właściciele nieruchomości położonych na obszarze potencjalnego złoża strategicznego, jak również gminy, których decyzja ministra będzie dotyczyć. Założenie to znacząco zawęża pojęcie strony z art. 28 KPA oraz odbiera możliwość uczestnictwa podmiotów, na których funkcjonowanie decyzja będzie miała wpływ. Można założyć, że taka regulacja ma na celu przyspieszenie postępowania dotyczącego uznania złoże za strategiczne, niemniej jednak wydaje to się nie korespondować z linią orzeczniczą przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, między innymi w orzeczeniu z 12 maja 2021 r. (sygn. akt SK 19/15). Należy również zwrócić uwagę na to, że wydanie przez ministra decyzji o uznaniu złoża za strategiczne oraz ewentualne wydanie zakazu trwałej zabudowy lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru, wpływa bezpośrednio na właścicieli nieruchomości obszaru, w którym złoże strategiczne występuje. Istnieje ryzyko, że decyzja taka może utrudniać lub uniemożliwiać realizację prawa własności, co w związku z szeroką i nieprecyzyjną definicją złoża strategicznego oraz uznaniowością decyzji ministra może budzić wątpliwości w kontekście art. 64 Konstytucji RP. Istnieje również możliwość, że decyzja ministra może doprowadzić do spadku cen nieruchomości, co w połączeniu z brakiem nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie wyłączenia wykupu nieruchomości, bądź przyznania odszkodowania przez gminę, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budzi duże zastrzeżenia.

Po trzecie, nowelizacja w istotny sposób ingeruje w sprawy samorządu terytorialnego. Minister otrzymuje bowiem uprawnienia do kształtowania ładu przestrzennego w gminach. Należy mieć na względzie m.in. to, iż ustawa nie wprowadza ograniczenia w zakresie procentowej powierzchni gminy, jaką złoże strategiczne może zająć (pomijając temat granic złoża w ogóle). Przepisy nie przewidują również jakiejkolwiek rekompensaty, ze strony rządu centralnego, wyrównującej utratę uprawnień planistycznych oraz de facto utratę częściowego władztwa nad danym obszarem. Również krytycznie należy ocenić rozwiązanie, w którym gminy, które nie podporządkują się decyzji ministra zostaną ukarane finansowo, poprzez nałożenie przez wojewodę kary pieniężnej. Ustawa powierza ponadto, główną rolę decydenta w kwestii uznania złoża za strategiczne organowi monokratycznemu, z założenia pełniącemu funkcję polityczną, w postaci ministra, który nie będzie związany opinią organu wykonawczego gminy. W tym kontekście należy powziąć wątpliwości czy tak mocna interwencja ze strony ministra nie narusza konstytucyjnych praw samorządu, ingerując między innymi w zasadę jego samodzielności. Kolejnym mankamentem regulacji, jest brak jednoznacznego wymogu związania ministra opinią Państwowej Służby Geologicznej. Zgodnie bowiem z projektowaną nowelizacją: Minister właściwy do spraw środowiska występuje do państwowej służby geologicznej o opinię w celu dokonania oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w ust. 5, oraz możliwości wskazania warunków, o których mowa w ust. 12. Rozwiązanie takie również należy ocenić negatywnie. Wydaje się, iż słusznym założeniem byłoby dookreślenie zakresu swobody ministra w wydawaniu decyzji lub powołanie organu specjalistycznego, którego opinia byłaby dla ministra wiążąca w konkretnym przypadku. Co już było podnoszone, nowelizacja powinna w swej treści zawierać bardziej skonkretyzowaną definicję złoża strategicznego, jak również wykaz surowców objętych możliwością uznania ich za takowe.

Podsumowanie

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że założenie przyświecające wyodrębnieniu pojęcia złoża strategicznego jest słuszną strategią, stanowiącą element kompleksowego uregulowania kwestii polityki surowcowej oraz będącego odpowiedzią na głosy podnoszone w doktrynie. Niemniej należy ocenić krytycznie sposób realizacji tego założenia. Już na samym wstępie proponowanej nowelizacji należy wskazać na takie aspekty jak, zbyt ogólnikowa i rozczłonkowana definicja oraz braku wykazu surowców uznanych za strategiczne. Wiele do życzenia pozostawia również sposób, w jaki ustawodawca postanowił uregulować kwestię uznania złoża za strategiczne. W postępowaniu tym brak jest pełnej ochrony podmiotów, na których funkcjonowanie wpływa decyzja ministra o uznaniu złoża za strategiczne. Zbyt duża wydaje się ingerencja ministra w kwestie podstawowe dla samorządu, jak gospodarowanie obszarem podległym jego władzy oraz brak związania ministra opinią organu wykonawczego gminy. Negatywnie ocenić należy również przyznanie tak dużych uprawnień organowi z założenia politycznemu i niedemokratycznemu, jakim jest minister. Podobnej oceny wymaga pominięcie przez ustawodawcę jednoznacznego stwierdzenia, iż opinia Państwowej Służby Geologicznej w materii określenia, czy złoże spełnia przesłanki do uznania go za strategiczne, jest dla ministra bezwarunkowo wiążąca. Pojawia się ryzyko, iż będzie ona stanowiła tylko opinię ,,doradczą’’, natomiast decyzja ministra stanie się uznaniowa. W związku z tym należy uznać, że kierunek zmian przyjętych przez ustawodawcę zmierza w dobrym kierunku, jednak założenia dotyczące postępowania w sprawie uznania złoża za strategiczne odbiegają od zasady proporcjonalności oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa.

Mgr Michał Kowalski / 01.08.2023 r.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *