Opublikowano Dodaj komentarz

Zagrożenia dla realizacji polityki surowcowej

https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/zolta-koparka-2101137/

Głównym celem prowadzonej polityki surowcowej powinno być zapewnienie państwu i jego gospodarce dostępu do surowców, które w danym momencie gospodarka ta potrzebuje w celu rozwoju oraz zapewnienie państwu bezpieczeństwa surowcowego, np. na potrzeby energetyki. W związku z tak doniosłą rolą, jaką polityka ta spełnia, powinna być ona realizowana w najbardziej optymalnym zakresie. Idąc dalej, można stwierdzić, iż działania zmierzające do realizacji polityki surowcowej powinny być filarem rozwoju przestrzennego całego państwa oraz stanowić stabilną i długofalową politykę. Niestety nie zawsze tak jest.

Jednym z głównych powodów mogących uniemożliwić maksymalizację zysków z prowadzonej polityki surowcowej jest brak uwzględnienia jej w planowaniu przestrzennym, bądź podejmowanie działań ad hoc. W przypadku Polski wydaje się, że największym problemem jest brak kompleksowej koncepcji zagospodarowania kraju(1). Brak takiego planu może okazać się dużym problem w realizowaniu racjonalnej polityki surowcowej. Wykazać można, iż brak spójnej koncepcji rozwoju planistycznego kraju i jego polityki surowcowej może powodować, że racjonalna polityka surowcowa (poszukiwanie, eksploatacja złóż) stanie się ,,konfliktogenna’’ i ekonomicznie nieracjonalna, na co wskazują chociażby Barbara Radwanek-Bąk i Marek Nieć(2). Według autorów tymi ,,konfliktogennymi’’ polami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi eksploatację surowców są:

  • związane z zabudową terenu lub obecnością trwałej infrastruktury, np. autostrad, rurociągów, linii kolejowych, lotnisk itp.;
  • związane z ochroną środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych;
  • związane z własnością terenu, na którym udokumentowano złoża.

Nieuwzględnienie wyżej wymienionych czynników prowadzić może bądź do wysokich kosztów eksploatacji surowca, bądź może w ogóle uniemożliwić jego pozyskanie. Poza przywołanymi tutaj autorami, na inne problemy związane z brakiem spójnej polityki surowcowej zwracała uwagę również biała księga Ministerstwa Środowiska(3) z 2015 r. Dokument ten zwraca szczególną uwagę na następujące aspekty:

  • brak spójności różnych regulacji;
  • deficyt kompetencji urzędników samorządowych;
  • nagłaśnianie faktycznych lub rzekomych konfliktów zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska z planowaną, potencjalną działalnością wydobywczą;
  • braki w umiejętnym komunikowaniu się inwestorów ze społecznością lokalną.

Pewną zmianę w zakresie planowania przestrzennego oraz polityki surowcowej mogą przynieść: 

  • zmiana ustawy z dnia 9 czerwca 2023 r. – Prawo geologiczne i górnicze, do której wprowadzono definicję złoża strategicznego(4), 
  • zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(5) (głównie poprzez art.  37na.)(6) oraz 
  • uchwała Rady Ministrów z 2022 ,,Polityka surowcowa państwa’’(7), która w swej treści zawiera wytyczne dotyczące planowania oraz gospodarowania surowcami. Uchwała ta zakłada istnienie celu głównego oraz ośmiu celów pobocznych, jakimi kierować ma się rząd w kwestiach realizowania polityki surowcowej. Celem głównym jest ,,Zapewnienie bezpieczeństwa surowcowego kraju poprzez zagwarantowanie dostępu do niezbędnych surowców (krajowych oraz importowanych) zarówno obecnie, jak i w perspektywie wieloletniej (…)”(8). Celami pobocznymi są: 
  • zapewnienie dostępu do surowców ze złóż kopalin;
  • poszukiwanie, rozpoznawanie oraz dokumentowanie złóż kopalin;
  • zapewnienie sprzyjających warunków prawnych dla obecnych i przyszłych inwestorów oraz rozwój i unowocześnienie branży geologiczno-górniczej;
  • ochrona złóż kopalin;
  • współpraca międzynarodowa w zakresie zabezpieczenia dostępu do surowców;
  • pozyskiwanie surowców ze złóż antropogenicznych oraz wspieranie rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym;
  • zapewnienie spójności strategii realizowanych przez spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa oraz spółki realizujące misję publiczną z działaniami Głównego Geologa Kraju pełniącego funkcję Pełnomocnika Rządu do spraw Polityki Surowcowej Państwa;
  • upowszechnianie wiedzy.

Ponadto uchwała zawiera wykaz kopalin uznanych za strategiczne i krytyczne. 

Podsumowując, działania podjęte w ostatnich latach, zmierzające do uwypuklenia znaczenia bezpieczeństwa surowcowego oraz stworzenia kompleksowej polityki surowcowej należy ocenić pozytywnie. Niemniej brak kompleksowej koncepcji rozwoju kraju, rozumianej jako wytyczenie kierunków rozwoju infrastruktury oraz gospodarki na kolejne dziesięciolecia, może stawiać pod dużym znakiem zapytania badanie, ochronę złóż i późniejszą ich eksploatację, a w konsekwencji realizację przyjętej polityki surowcowej.

[1] Poprzednia koncepcja zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. (M.P. 2012 poz. 252), została uchylona w 2020 r. ustawą  o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 1378). Obecnie tworzona jest ,,Koncepcja Rozwoju Kraju 2050’’, niemniej obecny stopień zaawansowania prac nad nią  można ocenić jako początkowy.

[2] B. Radwanek-Bąk, M. Nieć ,Wykorzystanie złóż kopalin w Polsce zagrożenia bezpieczeństwa surowcowego kraju, Przegląd Geologiczny, vol. 57, nr 7, 2009.

[3] https://infolupki.pgi.gov.pl/sites/default/files/czytelnia_pliki/1/biala_ksiega_zloz_kopalin.pdf.

[4] Niemniej definicja ta oraz procedura uznawania złoża za strategiczne budzą kontrowersje. Zob: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/08/01/stanowisko-fundacji-instytut-prawa-geologicznego-i-gorniczego-im-prof-antoniego-agopszowicza-w-kwestii-nowelizacji-ustawy-prawo-geologiczne-i-gornicze/ (dostęp na 01.10.2023).

[5] USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t.j. Dz.U. 2023 poz. 977).

[6] Dodany artykuł daje możliwość wystąpienia Rady Ministrów do wojewody o ,,wydanie zarządzenia w sprawie planu miejscowego dla inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa Państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50’’. Pewne wątpliwości może powodować użyte przez ustawodawcę nieostre sformułowania takie jak, o szczególnym znaczeniu, podstawowych interesów itd.

[7] UCHWAŁA NR 39 RADY MINISTRÓW z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia „Polityki Surowcowej Państwa”, M.P. 2022 poz. 371.

[8] Tamże.

Mgr Michał Kowalski / 14.11.2023 r.

Opublikowano Dodaj komentarz

Polityka surowcowa państwa

Bezpłatne Electric Towers Podczas Złotej Godziny Zdjęcie z galerii

https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/electric-towers-podczas-zlotej-godziny-221012

Podejmując się zarysowania pojęcia polityki surowcowej można sformułować tezę, iż jest to jedna z polityk realizowanych przez państwo, której celem jest zapewnienie efektywnej gospodarki surowcami naturalnymi. Na pojęcie to składa się w szczególności: poszukiwanie, zabezpieczenie, wydobycie oraz przetwarzanie surowców. Należy mieć na względzie, że polityka surowcowa nie ogranicza się tylko do kopalin. W swym szerokim zakresie obejmuje ona również inne surowce naturalne, takie jak drewno, zasoby wodne itp. Ponadto polityka surowcowa jest nierozerwalnie związana z szeroko rozumianą polityką przemysłową, energetyczną, czy nawet handlową danego państwa. Stosując wyżej przywołaną definicję można stwierdzić, iż każde z państw realizuje w pewnym stopniu jakąś politykę surowcową. Niemniej stopień zorganizowania oraz zaangażowania środków państwa w jej prowadzeniu może być diametralnie różny, a wynika między innymi ze stopnia rozwoju gospodarczego kraju(1), bądź celów jakie państwo chce osiągnąć w najbliższym czasie(2). Stosując kryteria rozwoju można wyróżnić trzy podstawowe modele polityki surowcowej państw.

Typ pierwszy, najbardziej pierwotny. To polityka surowcowa o cechach  gospodarki rabunkowej. Polega ona na ,,wydarciu’’ przyrodzie surowca bez względu na koszty środowiskowe oraz społeczne. Częstokroć jest ona nastawiona na sprzedaż surowców za granicę w postaci nieprzetworzonej oraz ma charakter niezorganizowany, tzn. państwo nie realizuje zaplanowanej polityki, lecz wykorzystanie surowca ma charakter spontaniczny oraz podyktowany jest obecną koniunkturą na rynku krajowym i zagranicznym. Z tego względu trudno jest jej przypisać cechy polityki jako takiej, rozumianej jako realizacja pewnego długofalowego planu państwa. Przykładami krajów wpisujących się w ten model są: Madagaskar, DRK, Nigeria, czy też Polska lat 70./80. XX w.

Typ drugi, model mieszany. Charakteryzuje się tym, iż poza sama eksploatacją znaleźć tutaj można odnaleźć w nim elementy ochrony środowiska oraz ludności. W tym modelu da się już wyróżnić schemat długofalowego działania oraz ukierunkowania polityki na realizację konkretnych celów. Z pewną dozą ostrożności można stwierdzić, iż Polska jest aktualnie w takim właśnie stadium. 

Typ trzeci, model zaawansowany. Założenie to scharakteryzować można jako zaplanowany model polityki surowcowej z rozbudowanymi mechanizmami ochrony środowiska, ludności i planowania eksploatacji w następnych latach/dziesięcioleciach (np. złóż antropogenicznych). W tym modelu pozyskiwanie surowców nie jest celem samym w sobie, jak ma to  miejsce w modelu pierwszym. Tutaj surowce są przetwarzane i wchłaniane przez wysoko zaawansowaną gospodarkę (np. przemysł high-tech) i dopiero jako jej produkty są eksportowane. W tym modelu spada wydobycie surowców, które nazwać możemy podstawowymi dla przemysłu ciężkiego, takie jak żelazo, węgiel, itp. Wynika to głównie z kwestii ekonomicznych i środowiskowo-społecznych. 

  • Po pierwsze – w krajach tych przemysł ciężki nie odgrywa już tak wielkiej roli. 
  • Po drugie – państwa prowadzące ten typ polityki surowcowej wolą kupić tańszy surowiec od krajów znajdujących w fazie pierwszej, co podyktowane jest dużymi kosztami wydobycia w gospodarkach zaawansowanych oraz ochroną własnych zasobów. 

W państwach tych rośnie natomiast zapotrzebowanie oraz eksploatacja surowców potrzebnych w przemyśle zaawansowanych technologii, takich jak miedź, wolfram, kadm, lit, bizmut itp. Do tej grupy zaliczyć można takie państwa jak USA czy Niemcy.

Znając podstawowe modele polityki surowcowej może spróbować odpowiedzieć na następujące pytanie. Czym w przypadku Polski i nie tylko, należy się w kierować oraz jakie założenia powinny przyświecać polityce surowcowej? Należy pamiętać, że polityka surowcowa jest niezbędna w celu funkcjonowania państwa, tj. przemysłu, energetyki, budownictwa itd. W związku z tym jej zaplanowanie jest kluczowe w kwestii rozwoju gospodarczego, ale także w kwestii zapewniania surowcowego i energetycznego bezpieczeństwa państwa. Wydaje się więc, że główne postulaty jakie powinno realizować państwo i jego organy, można przedstawić następująco:

  • Po pierwsze – państwo musi wiedzieć jakimi surowcami może dysponować, z tego względu niezbędne są badania geologiczne oraz poszukiwanie złóż. 
  • Po drugie – państwo musi wiedzieć nie tylko jakie surowce są mu potrzebne w danym momencie, lecz również jakie będą mu potrzebne za rok, 10 bądź 20 lat. W aspekt ten wpisuje się podział na surowce kluczowe, strategiczne oraz krytyczne(3), których zasoby powinny być brane pod szczególną uwagą państwa(4).
  • Po trzecie – racjonalna polityka surowcowa nie może w sposób nieograniczony ingerować w środowisko naturalne, doprowadzając do jego degradacji.
  • W końcu państwo powinno zdać sobie sprawę z tego, iż polityką surowcową może wypływać realnie na kształt gospodarki narodowej. 

Podsumowując, polityka surowcowa państwa zależna jest od warunków miejscowych danego kraju, jego rozwoju oraz potrzeb gospodarczych. Zważywszy na doniosłą rolę jaką spełnia, ważne jest aby była spójna i długofalowa, tylko bowiem w taki sposób państwo, jest w stanie zmaksymalizować korzyści płynące z posiadanych surowców naturalnych.

(1) Polityka surowcowa zmieniać będzie się w zależności od tego na jakim etapie rozwoju gospodarczego jest dane państwo oraz jakie gałęzie gospodarki są najbardziej surowcowochłonne. Dla przykładu państwo A, stawiające na przemysł ciężki, potrzebować będzie takich surowców jak węgiel, żelazo, chrom, nikiel itp. Państwo B, którego gospodarka nakierowana jest na przemysł high-tech, potrzebować będzie więc takich surowców jak glin, wolfram, kadm, miedź itp.

(2) Np. ograniczenie emisyjności gospodarki i rozwój OZE.

(3) Kluczowe – ,,Niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki i zaspokojenia potrzeb życiowych społeczeństwa (…)’’. Strategiczne – ,,Surowce, które w niewystarczającym stopniu (min. 90%) pochodzą ze źródeł krajowych lub których możliwości zrównoważonego pozyskiwania z tych źródeł są ograniczone lub zagrożone (…)’’. Krytyczne – ,,Czyli takie kluczowe lub strategiczne surowce, których potencjał w zakresie odzyskiwania zarówno ze źródeł pierwotnych, jak i wtórnych, jest albo ograniczony albo istnieje bardzo duża trudność ich pozyskania, a możliwości ich substytucji są niewielkie (…)’’. zob. B. Radwanek-Bąk, K. Galos, M. Nieć ,Surowce kluczowe, strategiczne i krytyczne dla polskiej gospodarki, Przegląd Geologiczny, vol. 66, nr 3, 2018.

(4) B. Radwanek-Bąk, K. Galos , M. Nieć, dz.cyt.

Mgr Michał Kowalski / 07.11.2023 r.