W dzisiejszym opracowaniu kilka słów na temat modeli własnościowych w odniesieniu do złóż kopalin na świecie. Oczywiście pamiętać należy, że omawiane w niniejszym opracowaniu kwestie zostały potraktowane ogólnikowo, nakreślając tylko problematykę zagadnienia.
Różnorodnie własność złóż kopalin traktują systemy prawne w różnych państwach. Kwestia modelu własności złóż kopalin, który obowiązuje w danym państwie jest determinowana przez władzę ustawodawczą danego państwa(1). Zagadnienie to regulują ustawy krajowe (jedna lub kilka łącznie) takie jak np.: chińska Ustawa o Surowcach Mineralnych z 1986 r. (Mineral Resources Law; nowelizowana w roku 1996 oraz 2009)(2), amerykańska Konstytucja(2) wraz z Federalną Ustawą o Zarządzaniu Gruntami (Federal Land Policy and Management Act) z 1976 r.(3), czy brytyjskie ustawy, m.in.: Ustawa o Przemyśle Węglowym (Coal Industry Act) z 1994 r., Ustawa o Majątku Koronnym (Crown Estate Act) z 1956 r.(4). Z reguły możemy zauważyć, że stosunki własnościowe w odniesieniu do złóż kopalin kształtują się trojako:
Własność państwa (state property) – wyłączne prawo państwa do naturalnych zasobów ziemi. W omawianym modelu złoża kopalin są znacjonalizowane. Oznacza to, że zasoby naturalne znajdujące się pod powierzchnią ziemi są wyłączną własnością państwa, a właściciele gruntów nie mają żadnych praw do tych kopalin z tytułu własności gruntu. Własnością tą państwo rozporządza poprzez udzielanie stosownych zezwoleń (mining permit, licence, concession). Powyższy model odnotować można w Federacji Rosyjskiej(2) oraz w Chińskiej Republice Ludowej(2).
Prawo powierzchni (surface rights), własność gruntu (land ownership) – złoża kopalin jako własność właścicieli nieruchomości gruntowych. Wspomniany model obowiązuje wyłącznie w USA, gdzie zakres prawa własności jest niezwykle szeroki. Uprawnia to właściciela nieruchomości do posiadania i eksploatacji wszelkich zasobów naturalnych znajdujących się pod powierzchnią gruntu, z kolei właścicielem złóż znajdujących pod powierzchnią gruntów federalnych jest rząd federalny (5, 6).
Model mieszany (mixed ownership) – hybryda dwóch poprzednich modeli, w różnych odsłonach. Na przykład w Wielkiej Brytanii prawo do złóż kopalin takich jak: ropa naftowa, gaz, węgiel, złoto, srebro (surowce strategiczne dla gospodarki) należą do państwa. Pozostałe surowce znajdują się w rękach prywatnych (są własnością właścicieli gruntu)(4). Podobnie sytuacja przedstawia się w Polsce(7, 8).
LUONG P.J., WEINTHAL E. 2006 – Rethinking the Resource Curse: Ownership, Structure, Institutional Capacity and Domestic Constraints. Annual Reviews: Political Science, 9: 241-263, https://doi.org/10.1146/annurev.polisci.9.062404.170436;
KOWAL D. 2022 – „Własność złóż kopalin a kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu w prawie polskim” – „Przegląd Geologiczny”, vol. 70, nr 10, 2022;
Z dumą informujemy, iż w dniu wczorajszym na członka rady nadzorczej KGHM Polska Miedź S.A. powołany został Pan prof. dr hab. Tadeusz Kocowski! 😁
Pan Profesor jeszcze w czerwcu 2023 r. był promotorem naszych prac magisterskich: Prezesa Zarządu Dominika Kowala oraz Wiceprezesa Zarządu Jakuba Kołeckiego w dziedzinie prawa geologicznego i górniczego. 👆 Wcześniej jako niezastąpiony Opiekun Naukowy SKN Prawa Górniczego pomagał naszej inicjatywie od samego początku jej powstania, kibicując również powstaniu Instytutu Prawa Geologicznego i Górniczego. 😊 Serdecznie gratulujemy, jesteśmy ogromnie dumni! Życzymy Panu Profesorowi samych sukcesów oraz przyczyniania się do rozbudowywania renomy naszego miedziowego potentata! 👏🧡💚🖤
Częstokroć w potocznym obiegu przyjmuje się i używa pojęć “teren górniczy” oraz “obszar górniczy” jako zamienników. Jednak biorąc pod uwagę zakaz wykładni synonimicznej pojęć funkcjonujących w języku prawnym możemy śmiało założyć, że tak nie jest. Poniżej przedstawiamy prawne różnice zachodzące pomiędzy tymi pojęciami na gruncie prawa geologicznego i górniczego. Ilustracje z przykładowymi mapami mają za zadanie jak najlepiej je unaocznić. Mapa nr 1 przedstawia sytuację w regionie LGOM (Legnicko-Głogowskiego Okręgu Miedziowego). Mapka nr 2 pokazuje z kolei rozgraniczenie w tzw. worku bogatyńskim.
Znaczenie i skutki wyodrębnienia przez ustawodawcę pojęć obszaru oraz terenu górniczego są niebywale istotnymi aspektami dotyczącymi funkcjonowania zakładu górniczego. Ponadto mają ważne znaczenie ogólne dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wydobywaniem złóż kopalin oraz innymi określonymi ustawowo rodzajami działalności geologicznej i górniczej.
Dla ich zrozumienia, a także rozróżnienia, zasadnicze znaczenie ma art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku – Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako: p.g.g.), czyli popularny słowniczek ustawowy.
Obszarem górniczym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. jest “przestrzeń, w granicach których przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji”.
Podstawy wyznaczenia obszaru i terenu górniczego określono w art. 32 ust. 2 p.g.g. Należą do nich:
dokumentacja geologiczna oraz
odpowiednio:
projekt zagospodarowania złoża albo
plan zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla.
Wskazane powyżej pojęcia odgrywają ważną rolę m.in. w zakresie obowiązków przedsiębiorcy związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego w kontekście szkodliwego wpływu robót górniczych.
Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 p.g.g. przedsiębiorca zobowiązany jest do niezwłocznego złożenia wniosku o zmianę koncesji, jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą wyznaczone w koncesji granice terenu górniczego. W przeciwnym razie, organ koncesyjny wszczyna z urzędu postępowanie o zmianę koncesji obciążając kosztami postępowania przedsiębiorcę stosownie do art. 34 ust. 3 p.g.g.
Na uwagę zasługuje również art. 49zb p.g.g. konstytuujący obowiązki przedsiębiorcy lub operatora posiadającego koncesję węglowodorową, który w czasie trwania koncesji zobowiązany jest do prowadzenia strony internetowej z dostępem m.in. do mapy z naniesionymi granicami obszaru i terenu górniczego w przypadku wydobywania węglowodorów ze złoża, wraz ze współrzędnymi płaskimi prostokątnymi punktów załamania tych granic w państwowym systemie odniesień przestrzennych.
Nadto, obszar i teren górniczy powinny zostać określone we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju, co expressis verbis wynika z art. 26 ust. 1 pkt 4 p.g.g. Takie same wymogi ustawodawca rozciągnął na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów oraz na wniosek o wydanie decyzji inwestycyjnej na rozpoczęcie fazy wydobywania węglowodorów ze złoża (kolejno wskazują na to art. 27 ust. 1 pkt 4 oraz art. 49z ust. 3 pkt 5 p.g.g.).
Warto zaznaczyć, że wskazane wyżej koncesje muszą obowiązkowo wskazywać granice zarówno obszaru, jak i terenu górniczego, jednak obszar górniczy nie musi obejmować całości złoża, jeżeli nie zagraża to jego prawidłowemu wykorzystaniu na co zwraca uwagę art. 32 ust. 3 p.g.g.
Przechodząc do kwestii ujęcia terenu górniczego w aktach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, należy w pierwszej kolejności pamiętać o treści art. 32 ust. 1 p.g.g., który wskazuje na decydującą rolę koncesji jeżeli chodzi o wyznaczenie granic obszaru i terenu górniczego. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: plan miejscowy) nie jest obowiązkowe, poza sytuacjami wyznaczonymi przez przepisy szczególne. Możliwość sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego lub jego fragmentu wyznacza art. 104 ust. 2 p.g.g. Warto odnotować, że stosownie do art. 104 ust. 6 p.g.g. koszty sporządzenia planu miejscowego terenu górniczego ponosi przedsiębiorca, co wydaje się być uzasadnione w kontekście art. 104 ust. 2 p.g.g. z uwagi na przewidywane w koncesji istotne skutki dla środowiska związane z działalnością przedsiębiorcy. Natomiast przy sporządzeniu planu na zasadach ogólnych koszty jego przygotowania na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poniesie gmina.
Przy sporządzaniu planu miejscowego terenu górniczego niezwykle istotne znaczenie zdaje się mieć art. 104 ust. 5 p.g.g., wskazujący na jego fakultatywne elementy, tj. określenie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów, oraz wskazanie obszarów wyłączonych z zabudowy bądź takich, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca.
Najważniejszym wnioskiem jest znaczenie i zakres pojęć, przytoczonych w dzisiejszych rozważaniach. Podsumowując, obszar górniczy to przestrzeń, w obrębie której przedsiębiorca upoważniony jest do prowadzenia działalności górniczej zgodnie z wydaną koncesją i na zasadach ustalonych w tej koncesji. Z kolei terenem górniczym będzie „przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego”.
Temat tzw. niedozwolonego wydobycia powraca na naszą stronę niczym bumerang. W niniejszym artykule pragniemy bowiem zaprezentować opracowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1005/21.
Na wstępie przypomnieć należy, iż Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako p.g.g.) [1] przewiduje kategorię złóż kopalin objętych własnością górniczą (art. 10 ust. 1, 2 i 4 p.g.g.) przysługującą Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 p.g.g.) oraz złóż kopalin objętych własnością nieruchomości gruntowej (art. 10 ust. 3 p.g.g.), a więc przysługujących właścicielowi nieruchomości – tzw. “własność kodeksowa” ze względu na jej pochodzenie z Kodeksu cywilnego [2]. Sam fakt, że złoże kopaliny objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, nie oznacza z góry, iż właściciel nieruchomości może prowadzić wydobycie oraz rozporządzać wydobytą kopaliną. Ustawa wskazuje, że wydobywanie kopaliny ze złoża możliwe jest jedynie po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). W p.g.g. znajdziemy również regulację dotyczącą instytucji tzw. dozwolonego wydobycia. Dozwolone wydobycie na gruncie art. 4 p.g.g. nie wymaga koncesji – jest więc wyjątkiem od zasady koncesjonowania działalności wydobywczej. Jednakże niespełnienie wymagań stawianych przez ww. przepis uznawane jest w przypadku braku koncesji jako wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji, co w konsekwencji podlega sankcji w postaci opłaty podwyższonej z art. 140 p.g.g. Kwestie te były już szeroko omawiane w ramach poprzednich publikacji, do których niniejszym odsyłamy:
Przechodząc do sedna, sprawa poruszona w analizowanym orzeczeniu dotyczyła kwestii wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Jak ustalono, współwłaściciele nieruchomości jako strona skarżąca wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej jako WSA), który oddalił skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako WUG), wydobywali piasek ze złoża piaskowego w ilości 3.933,00 Mg bez wymaganej koncesji. W związku z tym procederem, po otrzymaniu stosownej informacji od organów ścigania, dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej jako OUG) jako organ administracyjny I instancji nałożył na skarżących w drodze decyzji opłatę podwyższoną za wydobycie w wysokości 94.392,00 zł. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa WUG jako organu odwoławczego na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [3] w zw. z art. 143 ust. 1 i art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g.
W sprawie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe. „W wyniku oględzin działki przeprowadzonych 5 grudnia 2017 r. stwierdzono głęboki wykop odsłaniający skarpy przepalonego łupka węglowego, który prawdopodobnie był pozyskiwany i sprzedawany jako kruszywo. Ustalono także, że na stronie internetowej [firmy należącej do właściciela nieruchomości – przypis autora] w ofercie, obok piasku kopanego znajduje się m.in. „berga różne granulacje”. Skarżący wyjaśnił, że na działkach objętych postępowaniem prowadzi czynności w związku z likwidacją zapożarowania i wyrównania terenu, na dowód czego przedłożył zdjęcia. Wizja starosty w dniu 15 marca 2018 r. wykazała na nieruchomości piasek płukany w dwóch pryzmach”. Uzupełnienie stanu faktycznego stanowiły także zdjęcia satelitarne z lat 2009, 2013, 2015, 2017 r. – obrazujące zmiany terenu na przestrzeni lat – oraz wizja z 2018 i 2019 r. Ponadto zostały dokonane pomiary geologicznej budowy działki sporządzone przez biegłego inżyniera. Na podstawie m.in. ww. dowodów dyrektor OUG postanowił nałożyć na skarżących opłatę podwyższoną za wydobycie. Wykorzystano stawkę opłaty eksploatacyjnej na rok 2018, ustaloną dla piasków i żwirów, a wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat na rok 2018 [4] wynoszącą 0,60 zł/Mg. Całość pomnożono przez 40-krotność, wynikającą z art. 140 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 p.g.g. W wyniku obliczeń uzyskano kwotę 94.382,00 zł.
Właściciele nieruchomości odwołali się od ww. decyzji do organu wyższej instancji (w postępowaniu administracyjnym), jakim był Prezes WUG. Utrzymał on w jednak mocy decyzję dyrektora OUG i jak czytamy “wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazł podstaw by odstąpić od stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji”. Następnie właściciele nieruchomości zaskarżyli decyzję Prezesa WUG w całości, wnosząc skargę do WSA w Gliwicach, czym rozpoczęli bieg postępowania sądowoadministracyjnego. WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa WUG, która utrzymywała w mocy decyzję dyrektora OUG o nałożeniu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd podkreślił, iż w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wydobycie kopaliny wymaga koncesji. „Niepodważalnym w świetle zebranych dowodów jest, że skarżący takiej koncesji nie posiadali, co oznacza, że nie mogli wydobywać kopaliny lub udostępniać działki w tym celu innym podmiotom. Nie dokonali też zgłoszenia wydobycia na własne potrzeby”. WSA uznał, iż stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organ nadzoru górniczego i przyjął go za podstawę swego rozstrzygnięcia. Uznał także, że organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod omówione wyżej normy prawa materialnego. Wreszcie właściciele działki wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA). NSA uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzja dyrektora OUG nie jest niezgodna z prawem, jednak w sprawie nie zbadano dostatecznie stanu faktycznego. Dalej w uzasadnieniu ww. wyroku czytamy: “Organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem, to za nie mniej uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że także – jeżeli nie przede wszystkim – sąd administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rzetelnej kontroli zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej, jeżeli oczywiście kontrola ta zostanie skutecznie zainicjowana skargą (…) Zadanie sądu administracyjnego polegało na kontroli prawidłowości rozumienia (wykładni) przez organ administracji przywołanego przepisu prawa, a mianowicie art. 140 ust. 1 [w tym miejscu ciężko określić, czy sądowi chodziło o oba przepisy czy o jeden z nich – przypis autora] ust. 3 pkt 3p.g.g.,albowiem – jako przepis prawa materialnego – wyznaczał on przedmiot sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do jej załatwienia ustaleń oraz dowodów”.
Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, że NSA przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny poprawnie ustalony przez dyrektora OUG zaznaczył równocześnie, że ten ostatni „w żaden sposób nie wyjaśnił, ani też nie osadził go na gruncie żadnych argumentów odnoszących się do prawnie relewantnych faktów oraz dowodów, których ocena miałaby potwierdzać ich zaistnienie”. Dodatkowo NSA podzielił wnioski zgłoszone przez skarżących w skardze kasacyjnej, potwierdzające nieuzupełnienie stanu faktycznego, a mianowicie, że dokumenty na których bazował geolog, były dokumentami archiwalnymi. Ponadto w sprawie nie powołano biegłego. Przez co ustalenia te należy uznać jako „lakoniczne, a przez to dowolne”. W związku z tym NSA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.
W powyżej przytoczonym wyroku należy zauważyć, iż jedynie niedokładne zbadanie przez WSA stanu faktycznego sprawy stało się powodem uznania przez NSA skargi kasacyjnej za zasadną. Okoliczności faktyczne sprawy wydają się jednak wskazywać na duże prawdopodobieństwo, iż skarżący mimo wszystko nie unikną konieczności poniesienia podwyższonej opłaty (we wspomnianej lub ewentualnie innej kwocie, ustalonej na podstawie nowych dowodów).
Mgr Dominik Kowal, 06.02.2024 r.
[1] ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029);
[2] ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1933);
[3] obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2018 r. (M. P. z 2017 r. poz. 875);
[4] ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775).
W dzisiejszym artykule skupimy się na ratownictwie górniczym w polskim prawie geologicznym i górniczym, a konkretnie na jego strukturze, zadaniach i organizacji. Należy zaznaczyć, że z uwagi na wiele kwestii związanych z funkcjonowaniem ratownictwa górniczego uregulowanego przez polskiego ustawodawcę, nie sposób ująć ich w jednym artykule. Wobec tego cała regulacja związana z funkcjonowaniem ratownictwa górniczego w Polsce zostanie rozbita na kilka mniejszych artykułów które będą ukazywać się co pewien czas na naszej stronie internetowej.
W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż działalność górnicza jest dosyć charakterystycznym rodzajem działalności gospodarczej. Występowanie zagrożeń w zakładach górniczych pociąga za sobą ryzyko wystąpienia wypadków pracowników takich zakładów oraz wystąpienia szkód w środowisku naturalnym i to w dużo większym wymiarze niż w przypadku prowadzenia innych rodzajów działalności gospodarczej. Taka specyfika działalności gospodarczej pociąga za sobą konieczność zapewnienia określonej prewencji i ochrony przed niekorzystnymi zagrożeniami. I tak, jednym z podstawowych obowiązków o charakterze prewencyjnym nałożonym na przedsiębiorcę w polskim prawie geologicznym i górniczym jest chociażby obowiązek prowadzenia prac górniczych na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (PRZG). Natomiast obowiązkiem o charakterze ochronnym jest zapewnienie w zakładzie górniczym dostępu do działań ratowniczych służących do pomocy pracownikom znajdującym się w stanie zagrożenia życia lub zdrowia, jak również usunięciu stanu zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku naturalnym, właśnie bezpośrednio związanym z zasadnością istnienia zagrożenia górniczego [1].
W kontekście organizacji ratownictwa górniczego, należy zwrócić uwagę na art. 122 p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, ratownictwo górnicze dzieli się na:
1) służby ratownictwa górniczego przedsiębiorcy oraz
2) podmioty zawodowo trudniące się ratownictwem górniczym.
Z kolei zgodnie z art. 122 ust. 6 p.g.g, przedsiębiorca (tj. podmiot który posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej) jest zobowiązany:
1) posiadać własne służby ratownictwa górniczego albo powierzyć realizację tego obowiązku w całości lub w części podmiotom zawodowo trudniącym się ratownictwem górniczym,
2) posiadać plan ratownictwa górniczego,
3) zapewnić stałą możliwość udziału w akcji ratowniczej zawodowych specjalistycznych służb podmiotu zawodowo trudniącego się ratownictwem górniczym w sposób określony w umowie, o której mowa w ust. 15.
Istotnie w doktrynie wskazuje się, że brzmienie całego art. 122 p.g.g wskazuje, że wszystkie ze wskazanych obowiązków mają charakter obligatoryjny (tzn. muszą one być spełnione jednocześnie). Niemniej jednak § 68 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie ratownictwa górniczego (tj. Dz. U z 2022 r., poz. 1418 ze zm.) definiuje umowę przedsiębiorcy z podmiotem zawodowo trudniącym się ratownictwem górniczym jako fakultatywną [1]. Przy czym należy nadmienić, że spora część przedsiębiorców posiada umowy z podmiotami zewnętrznymi, których służby, kiedy zajdzie taka potrzeba, wspomagają akcję ratowniczą. Aczkolwiek redakcję obecnego art. 122 p.g.g należy ocenić zdecydowanie negatywnie, szczególnie mając na uwadze fakt, że konieczność zapewnienia przez przedsiębiorcę dostępu w zakładzie górniczym do służb ratownictwa górniczego jest obowiązkiem o charakterze policyjnym [2, 1], a obowiązki o charakterze policyjnym powinny być formułowane możliwie jak najkonkretniej.
Mając na względzie ww. obowiązki, należy również zważyć na treść art. 122 ust. 17 p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli występujące w zakładzie górniczym zagrożenia naturalne i ich natężenie nie wymagają spełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 6 pkt 1 , i jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa w zakładzie górniczym, właściwy organ nadzoru górniczego może, w drodze decyzji, zwolnić przedsiębiorcę z tego obowiązku w całości lub w części. Przedsiębiorca, który uzyskał zwolnienie, jest obowiązany zabezpieczyć możliwość prowadzenia akcji ratowniczej przez podmioty trudniące się zawodowo ratownictwem górniczym, w sposób określony w planie ratownictwa górniczego oraz umowie zawartej z tym podmiotem. Kryterium, jakie dyrektor OUG bierze pod rozwagę rozpatrując wniosek o zwolnienie z obowiązku posiadania własnych służb ratownictwa przedsiębiorcy, jest niepogorszenie stanu bezpieczeństwa w zakładzie górniczym, przede wszystkim ze względu na rodzaj i natężenie zagrożeń naturalnych występujących w zakładzie górniczym. Należy w tym miejscu nadmienić, iż takie zwolnienie może maksymalnie dotyczyć tylko jednego zakładu górniczego [3]. Również przedsiębiorca, w przypadku uzyskania takiego zwolnienia, jest nie tylko zobowiązany do zapewnienia możliwości udziału służb zewnętrznych w akcji ratowniczej, ale również do możliwości prowadzenia przez stację ratownictwa akcji w całości [3]. Z brzmienia tego przepisu wynika również jasno, że przedsiębiorca w przypadku uzyskania zwolnienia z obowiązku posiadania własnych służb musi de facto i tak zawrzeć umowę z podmiotem zewnętrznym trudniącym się zawodowo ratownictwem górniczym oraz posiadać plan ratownictwa górniczego. Sama możliwość zwolnienia w praktyce ogranicza się do płytkich, odkrywkowych zakładów górniczych prowadzących wydobycie kruszywa (np. piasku, żwiru), co w praktyce bardzo zawęża krąg zakładów górniczych, które mogą uzyskać takie zwolnienie. Co ważne, ustawodawca wyłączył tutaj zastosowanie przepisów ust. 1-18 w art. 122 p.g.g. do odkrywkowych zakładów górniczych, co jednak nie zwalnia takich przedsiębiorców z wymogów, o których była mowa w kontekście wydania decyzji o zwolnieniu posiadania własnych służb ratownictwa górniczego.
Podstawowe zadania jakie stoją przed służbami ratownictwa górniczego przedsiębiorcy oraz podmiotami zawodowo trudniącymi się ratownictwem górniczym, ustawodawca uregulował w art. 122 ust. 2 p.g.g. I tak, do zadań tych podmiotów należą:
1) niezwłoczne niesienie pomocy w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w zakładzie górniczym, bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego lub bezpieczeństwa powszechnego,
2) w sytuacjach określonych szczegółowymi przepisami wykonawczymi dotyczącymi ratownictwa górniczego – wykonywanie prac profilaktycznych zapobiegających bezpośredniemu zagrożeniu bezpieczeństwa osób lub ruchu zakładu górniczego [4].
Jak wskazuje H. Schwarz, wymienione przez ustawodawcę obowiązki w art. 122 ust. 2 p.g.g są w sposób celowy niedookreślone, bowiem nie sposób stypizować wszystkich czynności, których podjęcie może być konieczne w celu niesienia pomocy w warunkach zagrożenia [3].
Omawiając wszelkie wymogi formalne związane z ratownictwem górniczym, które musi dochować przedsiębiorca, nie sposób nie wspomnieć o obowiązku posiadania planu ratownictwa górniczego. Plan taki sporządza się dla każdego zakładu górniczego (art. 122 ust. 10 p.g.g), bez względu na jego wielkość oraz technologię prowadzonej działalności [4]. Plan taki określa w szczególności: organizację służb ratownictwa górniczego i służb pogotowia w zakładzie górniczym, możliwość stałego udziału w akcji ratowniczej zawodowych specjalistycznych służb podmiotu zawodowo trudniącego się ratownictwem górniczym – w przypadku zawarcia umowy, niezbędne wyposażenie w sprzęt ratowniczy, sposób prowadzenia akcji ratowniczej. Plan jest zatwierdzany przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego (KRZG) oraz na bieżąco aktualizowany w zakresie ustalonym przez KRZG.
Przechodząc już do samej struktury ratownictwa górniczego, stosownie do art. 122 ust. 13 p.g.g, podstawą funkcjonowania służb ratowniczych jest drużyna ratownicza oraz kopalniana stacja ratownictwa górniczego bądź zakładowa stacja ratownictwa górniczego. W skład drużyny ratowniczej wchodzą: kierownik kopalnianej stacji ratownictwa górniczego, zastępcy kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego, ratownicy górniczy, mechanicy sprzętu ratowniczego. Przynależność do ratownictwa górniczego jest dobrowolna. Liczbę osób wchodzących w skład drużyny ratowniczej oraz jej skład określa KRZG uwzględniając zagrożenia występujące w zakładzie górniczym. W przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa pracy w drużynie ratowniczej utrzymuje się specjalistyczne zastępy ratownicze do wykonywania w trakcie akcji ratowniczej oraz prac profilaktycznych czynności, które wymagają szczególnych umiejętności. Również kiedy akcje ratownicze mają być prowadzone w specyficznych warunkach wymagających zastosowania specjalnych technik (w szczególności alpinistycznych lub nurkowych), przedsiębiorca, w zależności od rodzaju zagrożeń występujących w zakładzie górniczym, w porozumieniu z jednostką ratownictwa górniczego powołuje specjalistyczną służbę ratowniczą, którą stanowią: co najmniej dwa zastępy ratownicze tej samej specjalności, mechanicy specjalistycznego sprzętu ratowniczego, kierownicy specjalistycznych zastępów ratowniczych, lekarze przygotowani do współdziałania ze specjalistycznymi zastępami ratowniczymi. W zakresie wymaganej ilości ratowników górniczych oraz zastępów ratowniczych należy wskazać, iż ta liczebność uzależniona jest od wielkości zakładu górniczego (w zakresie szczegółów odsyłamy czytelników do wspomnianego rozporządzenia ministra energii w sprawie ratownictwa górniczego).
Bazą drużyny ratowniczej jest kopalniana lub zakładowa stacja ratownictwa górniczego [1]. Na czele takiej stacji stoi kierownik (z co najmniej 2 zastępcami w podziemnych zakładach górniczych, a w pozostałych rodzajach zakładów górniczych z co najmniej 1 zastępcą). Kierownik kopalnianej stacji ratownictwa górniczego lub jeden z jego zastępców są ratownikami górniczymi. Funkcję kierownika kopalnianej stacji ratownictwa górniczego lub co najmniej jednego z jego zastępców pełni osoba, która:
ma co najmniej pięcioletni staż ratownika górniczego,
ukończyła z wynikiem pozytywnym kurs dla kandydatów na kierowników kopalnianych stacji ratownictwa górniczego.
Kierownik kopalnianej stacji ratownictwa górniczego w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny nie może równocześnie pełnić innych funkcji w kierownictwie lub w dozorze ruchu zakładu górniczego.
Należy również wskazać, że służba ratownictwa górniczego w kopalni musi spełniać określone wymogi w przedmiotowym rozporządzeniu. Do jednego z takich przykładowych wymogów należy zaliczyć m.in. obowiązek działania w oparciu o regulamin, zatwierdzany przez kierownika jednostki ratownictwa, w którym określa się: zadania wykonywane przez zawodowe zastępy ratownicze oraz zawodowe pogotowia specjalistyczne, a także dyżurujące zastępy ratownicze dla grup podziemnych zakładów górniczych, sposób szkolenia i odbywania ćwiczeń ratowniczych przez osoby wchodzące w skład zastępów i pogotowi, o których mowa w pkt 1, organizację służby medycznej oraz zabezpieczenia medycznego zastępów i pogotowi, o których mowa w pkt 1, a także kwalifikacje i zasady szkolenia lekarzy.
Jak widać, kazuistyczność i zawiłość regulacji związanej z ratownictwem górniczym jest tak duża, że niemożliwym jest ją ująć i omówić w jednym artykule. W niniejszym opracowaniu skupiliśmy się wyłącznie na najbardziej podstawowych i wybranych kwestiach związanych z funkcjonowaniem ratownictwa górniczego. Dalsze kwestie związane z organizacją, funkcjonowaniem oraz zadaniami ratownictwa górniczego będziemy stopniowo omawiali w kolejnych artykułach.
Mgr Kamil Kozyra / 23.01.2024 r.
LITERATURA:
(1) P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2020.
(2) T. Kocowski, Policja gospodarcza, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński , K. Kiczka, L. Kieres. T. Kocowski, Administracyjne Prawo Gospodarcze.
(3) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Tom II. Komentarz, Legalis 2023.
(4) A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.
AKTY PRAWNE:
– Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g, tj. Dz. U z 2023 r., poz. 633 ze zm.).
– Rozporządzenie Ministra Energii w sprawie ratownictwa górniczego z dnia 16 marca 2017 r. (tj. Dz. U z 2022 r., poz. 1418 ze zm.).
Zagrożenie osuwiskowe nieodłącznie wiąże się z górnictwem odkrywkowym. W odniesieniu do kopalni odkrywkowych katalog zagrożeń kształtuje się w odmienny sposób niż w przypadku górnictwa podziemnego oraz otworowego. To właśnie w kopalniach wydobywających złoża kopalin na powierzchni lub na stosunkowo niskiej głębokości, która nie powoduje konieczności budowy zakładu górniczego wydobywającego kopaliny metodą głębinową, zagrożenie osuwiskowe może się objawić w swoich skutkach.
Charakteryzując górnictwo odkrywkowe należy wskazać, że prowadzenie wydobycia w odkrywkowych zakładach górniczych jest związane z zaleganiem złoża na stosunkowo niewielkiej głębokości. Dzięki temu eksploatacja takich złóż jest mniej kosztochłonna i bezpieczniejsza od podziemnej. Przyjmuje się, że kopalnie odkrywkowe dzielą się ze względu na ukształtowanie terenu na kopalnie: stokowe, stokowo-wgłębne oraz wgłębne. Za literaturą zagraniczną można także zaproponować podział kopalń odkrywkowych na: duże odkrywki, kopalnie stożkowe, kamieniołomy i kopalnie eksploatujące złoża aluwialne(2).
W Polsce najbardziej znanymi zakładami górniczymi wydobywającymi kopaliny metodą odkrywkową są KWB Bełchatów oraz KWB Turów – oba zakłady górnicze wydobywają węgiel brunatny. Do przykładów kopalni odkrywkowych warto zaliczyć również licznie występujące w Polsce zakłady górnicze wydobywające piaski i kruszywa.
Najbardziej charakterystycznym zagrożeniem występującym w odkrywkowych zakładach górniczych jest zagrożenie osuwiskowe. Osuwisko wedle brzmienia przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617) (dalej: r.z.n.z.g.) to przemieszczanie się, w wyniku naruszenia stanu równowagi w górotworze, mas skalnych budujących skarpę lub zbocze, stwarzające niebezpieczeństwo dla pracowników lub ruchu zakładu górniczego. Jest ono zjawiskiem geomorfologicznym, które wpływa na antropogeniczne i naturalne cechy na powierzchni Ziemi(3). Z tego też względu § 32 ust. 1 r.z.n.z.g. ustala dwa stopnie zagrożenia osuwiskowego jedynie w stosunku do odkrywkowych zakładów górniczych, biorąc pod uwagę fakt, że tylko w zakładach górniczych tego typu możliwe jest występowanie tego zagrożenia.
Podsumowując, zagrożenie osuwiskowe jako zagrożenie typowe dla górnictwa odwykowego różni się od zagrożeń właściwych górnictwu podziemnemu. Jednak warto wskazać, że jego skutki polegające na szkodach osobowych oraz majątkowych mogą być równie bolesne jak w przypadku pozostałych zagrożeń górniczych występujących w innych rodzajach działalności wydobywczej.
(1) J. Kołecki, Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty, Wrocław 2023, s. 156.
(2) P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne…, s. 15.
(3) D. Arca, H.Ş. Kutoğlu, K. Becek, Landslide susceptibility mapping in an area of underground mining using the multicriteria decision analysis method, Maine 2018, s. 724.
„Kiedyś to było, czyli krótka historia tego jak w przeszłości kształtowała się kwestia własności złóż kopalin w ustawodawstwach obowiązujących na ziemiach polskich”
W toku rozwoju ustawodawstwa w zakresie własności złóż kopalin na ziemiach polskich możemy wyróżnić kilka modeli własnościowych.Pierwotnie, zwłaszcza w okresie średniowiecza, w Polsce panowała zasada wolności górniczej, w myśl której prowadzić roboty geologiczne i górnicze mógł każdy pod warunkiem opłacania stosownych podatków na rzecz monarchy. W kolejnych stuleciach dążono jednak do ograniczenia tej zasady. Modyfikowano ją wprowadzając tzw. regalia królewskie (królewszczyzny), przewidujące prawo własności monarchy do wnętrza ziemi, w tym do złóż kopalin. Przełomowym momentem dla polskiego górnictwa była elekcja króla Stefana Batorego w roku 1576. W pacta conventa zrezygnował on z prawa własności do wszystkich bogactw naturalnych znajdujących się we wnętrzu ziemi[1]. Regalia królewskie zostały wówczas zniesione w odniesieniu do złóż kopalin, zaś podstawą stosunków własnościowych w górnictwie stała się zasada własności gruntu (złoże było własnością właściciela gruntu). Własność ta rozciągała się zarówno na powierzchnię gruntu jak i wnętrze ziemi. Stan taki utrzymywał się aż do czasu rozbiorów.
W okresie zaborów sytuację prawną własności złóż kopalin regulowały ustawodawstwa państw zaborczych[2]. Obowiązujące wówczas na terytorium Polski ustawy cywilne państw zaborczych pojmowały własność gruntową niezmiernie szeroko, „w zasadzie traktując ją jako przestrzenny wycinek wnętrza ziemi (skorupy ziemskiej), sięgający (przynajmniej teoretycznie) aż do środka ziemi”[3]. W konsekwencji złoża kopalin traktowano jako integralne części nieruchomości, dzielące jej los prawny[4]. Były one zatem objęte prawem własności gruntowej (w granicach tego prawa właściciel gruntu był uprawniony do poszukiwania i wydobywania kopalin). Z kolei niektóre złoża kopalin ze względu na swe istotne znaczenie gospodarcze zostały „zastrzeżone”, tj. wyłączone spod prawa własności gruntowej[4]. Były one objęte odrębnym prawem majątkowym – prawem własności górniczej, które przysługiwało wyłącznie państwu (zasada tzw. woli górniczej), w jego zakresie państwu przysługiwało wyłączne uprawnienie do korzystania ze złoża i rozporządzania wydobytą kopaliną (w drodze nadania górniczego). Instytucja woli górniczej na ziemiach polskich kształtowała się dwojako. Pod rządami ustawodawstwa austriackiego i pruskiego złoża kopalin objęte własnością górniczą były zastrzeżone na rzecz państwa. Podlegały one bezwzględnemu wyłączeniu spod prawa własności gruntowej, a właścicielowi nieruchomości nie przysługiwały do tych złóż żadne prawa. Z kolei w ustawodawstwie rosyjskim, mimo iż złoża kopalin zastrzeżone na rzecz państwa podlegały wyłączeniu z zakresu własności gruntowej, to ich własność, co do zasady, przysługiwała właścicielowi nieruchomości gruntowej. Oznaczało to, że mógł on w jej obrębie poszukiwać złoża bez spełnienia dodatkowych wymogów. Jednak prawo dopuszczało również poszukiwanie kopalin objętych własnością górniczą przez inne podmioty, na rzecz których właściciel nieruchomości dobrowolnie lub przymusowo odstępował od swych uprawnień[4], [5]. Na odnotowanie zasługuje fakt, iż w ustawodawstwach państw zaborczych osobną regulacją objęte były złoża węglowodorów. Najbardziej zaznaczyło się to w zaborze austriackim[4]. Bowiem pod rządem prawa austriackiego ukształtowała się instytucja odrębnej własności naftowej zbliżonej w swej treści do własności górniczej. Węglowodory były w pełni objęte prawem własności gruntowej. Prawo ich wydobywania przysługiwało właścicielowi gruntu, bez potrzeby uzyskania nadania górniczego[3].
W okresie II RP regulacje państw zaborczych uchylone zostały przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze[6]. Bazowało ono przede wszystkim na rozwiązaniach modelu austriackiego i pruskiego okresu zaborów. Rozporządzenie podzieliło złoża kopalin na te, które stanowią przynależność własności gruntowej (są własnością właściciela gruntu) oraz te, które nie są przynależne do gruntu, a stanowią własność górniczą (art. 1 ust. 1-6 PrGór); ściśle określone w art. 1 ust. 1 rozporządzenia minerały podlegały woli górniczej – mogły być przedmiotem własności górniczej. Powstawała ona w drodze nadania górniczego oraz w drodze innych czynności określonych w art. 15 Rozporządzenia. Ustawodawca określił też minerały, które mogły być przedmiotem własności górniczej nadawanej jedynie państwu (art. 1 ust. 2 PrGór)[7].
Rozporządzenie z 1930 r. (wielokrotnie nowelizowane) zostało derogowane przez dekret Rady Państwa z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze[8]. Było to uwarunkowane zamiarem całkowitego zerwania przez ustawodawcę z „wzorami przyjętymi w prawie górniczym z 1930 r. (zwłaszcza z systemem woli górniczej), który nie odpowiadał scentralizowanemu modelowi państwa i jego gospodarki, w tym dominującej roli przemysłu państwowego”[3] w związku z powstaniem, w 1952 r. Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL). Prawo górnicze z 1953 r. nie regulowało kwestii kto jest właścicielem złóż kopalin[7]. Kwestię tę częściowo rozstrzygał art. 8 Konstytucji PRL[9], w myśl którego złoża mineralne stanowiły mienie ogólnopaństwowe[10]. Z kolei art. 4 dekretu stanowił, że „prawo wydobywania kopalin służy wyłącznie Państwu o ile prawo górnicze nie stanowi inaczej”. Niewątpliwie treść tego przepisu była dość enigmatyczna[11], stąd jej doprecyzowaniu służyły liczne interpretacje.Jeżeli chodzi o złoża kopalin poddanych prawu górniczemu na ogół dominował wówczas pogląd, że stanowią one własność państwa. Natomiast kopaliny niepodlegające prawu górniczemu stanowiły części nieruchomości i objęte były własnością gruntową[11].
Istotne zmiany przyniósł okres transformacji ustrojowej początku lat dziewięćdziesiątych XX w. i wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego[12]. Kwestię własności złóż kopalin wprost rozstrzygał jej art. 5 ust. 1, stanowiąc, że „złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa”[13]. „Reguła ta doznawała przy tym istotnego ograniczenia, gdyż zastrzeżono zarazem, że przepis ten nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych”[11]. Oznaczało to, że złoża stanowiące części składowe nieruchomości gruntowej były „przedmiotem prawa własności przysługującego w stosunku do tej nieruchomości”[11]. Z kolei złoża znajdujące się poniżej dolnej granicy nieruchomości gruntowej (w tzw. wnętrzu ziemi) objęte były własnością Skarbu Państwa[11], [13]. Podobnie kwestię tę uregulowano następnie w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze[14]. Przepis ten stanowił, że „złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa”. W rezultacie ustawa dzieliła „złoża kopalin na te, które (bez względu na ich rodzaj), znajdując się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych, były objęte prawem jej własności, oraz pozostałe (znajdujące się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych), które stanowiły przedmiot własności przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa”[15]. Skarb Państwa „rozporządzał” swoim prawem przez ustanowienie użytkowania górniczego (instytucja wzorowana na nadaniu górniczym uregulowanym w rozporządzeniu z 1930 r.)[13]. Nieco odmienne rozwiązanie zostało z kolei przyjęte w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r.[16]. Wprowadziła ona podział dychotomiczny na:
(i) złoża, które bez względu na ich położenie, objęte są własnością górniczą, przysługującą Skarbowi Państwa (Państwo rozporządza swym prawem poprzez ustanowienie użytkowania górniczego i udzielenie koncesji), a katalog tych złóż wymieniono w art. 10 ust. 1, 2 i 4 Ustawy; oraz
(ii) złoża objęte prawem własności nieruchomości gruntowej.
Co do tych ostatnich, o tym czy dane złoże objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, decydowało będzie to, czy złoże znajduje się w granicach gruntu wyznaczonych przez kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (art. 143 k.c.) – a to rodzi liczne problemy interpretacyjne, co dostarcza bogatego orzecznictwa[13]. Ustawa nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi, które złoże może zostać objęte własnością nieruchomości gruntowej[17], a ciężar rozstrzygnięcia tej kwestii pozostawia de facto sądom, które badają i rozstrzygają ją w odniesieniu do konkretnego, indywidualnego stanu faktycznego[18].
Analiza dziejów ustawodawstwa górniczego, w tym w kontekście własności złóż kopalin pozwala na refleksję nad sprawdzaniem się poszczególnych rozwiązań w praktyce i w rezultacie pozwala na czerpanie z najskuteczniejszych z nich w teraźniejszości. Oceniając aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne, wskazać należy, iż nie są one idealne. Z jednej strony stopień ich skomplikowania (tj. oparcie uprawnienia właściciela gruntu do złoża na podstawie klauzuli generalnej, o której mowa w art. 143 k.c.) wprowadza niepewność prawną, z drugiej jednak strony pozostawia swobodę interpretacyjną, a ta pozwala na zastosowanie tych rozwiązań do niemalże każdego możliwego stanu faktycznego[13]. Konieczne jest jednak wprowadzenie do obowiązujących przepisów pewnej dozy liberalizmu, czy to w kontekście złóż mogących zostać objętych własnością gruntu, czy w kontekście instytucji dozwolonego wydobycia z art. 4 p.g.g.
(1) Z. Żółtkowski, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wydawnictwo Geologiczne, Warszawa 1972.
(2) Powszechna austriacka ustawa górnicza z 1854 r., Powszechna pruska ustawa górnicza z 1865 r., Rosyjska ustawa górnicza z 1892 r., następnie z 1912 r.
(3) A. Lipiński, “Użytkowanie górnicze”, Wyd. Instytutu Prawa Spółek i Inwestycji Zagranicznych, Kraków 1996.
(4) A. Lipiński, R. Mikosz, “Rozwój ustawodawstwa górniczego w Polsce w latach 1918-1939”, Prawne Problemy Górnictwa 6, 83-105, 1983.
(5) P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wyd. CH Beck, Warszawa 2020.
(6) Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1930 r. nr 85 poz. 654).
(7) K. Szuma, “Własność górnicza, użytkowanie górnicze i inne uprawnienia górnicze według ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska, 2: 29-53, 2012.
(8) Dekret z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1953 r. nr 29 poz. 113).
(9) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 33 poz. 232).
(10) “Mienie ogólnonarodowe: złoża mineralne, wody, lasy państwowe, kopalnie, drogi, transport kolejowy, wodny i powietrzny, środki łączności, banki, państwowe zakłady przemysłowe, państwowe gospodarstwa rolne i państwowe ośrodki maszynowe, państwowe przedsiębiorstwa handlowe, przedsiębiorstwa i urządzenia komunalne — podlega szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli”.
(11) R. Mikosz, “Ewolucja prawnej regulacji dotyczącej korzystania z zasobów naturalnych wnętrza Ziemi w kontekście przemian ustrojowych w Polsce”, Górnictwo i Geoinżynieria, 34 (3): 21-22, 2010.
(12) Ustawa z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie prawa górniczego (Dz. U. z 1991 r. nr 21 poz. 128).
(13) D. Kowal, “Własność złóż kopalin a kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu w prawie polskim” Przegląd Geologiczny, 70 (10): 770-779, 2022.
(14) Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. nr 27 poz. 96).
(15) A. Lipiński, “Komentarz do art. 10-12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska, 2: 13, 2017.
(16) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981).
(17) K. Szamałek, K. Zglinicki, “Użytkowanie górnicze vs użytkowanie geologiczne – aspekty teoretyczne i praktyczne”, Przegląd Geologiczny, 67(11):875-876, 2019.
(18) Por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt V CSK 200/14. Lex.
W dzisiejszym artykule skupimy się na zastosowaniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym(15). Oczywiście przedmiotowy artykuł stanowi wyłącznie zarys kwestii związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do różnego rodzaju opłat w p.g.g.(1), a szczegółowe opracowanie dotyczące wszystkich kwestii byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na ramy niniejszego artykułu.
Polish currency showed on coal of mine deposit mineral resources background whose prices increase during high inflation in Poland– https://wysokienapiecie.pl/81776-odkrywamy-tajemnice-finansow-pgg/
Same administracyjne kary pieniężne regulują przepisy działu IVa k.p.a.(2), który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.(3). W pierwszej kolejności, istotnie należałoby omówić pojęcie administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Istotnie w doktrynie wskazuje się, że nie ma znaczenia czy ustawodawca używa określenia „kara” czy też jakiekolwiek innego. Wskazując samą istotę administracyjnej kary pieniężnej, warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym określono administracyjne kary pieniężne jako sankcje administracyjne za naruszenie prawa administracyjnego.
Istotnie, do najważniejszych cech administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu działu IVa k.p.a. należy bez wątpienia ich materialnoprawny charakter, gdyż mimo tego że znajdują się w ustawie procesowej, wskazują one istotę kar oraz reguły ich wymierzania w sposób nieco zbliżony do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego(4) (ustawodawca wprowadził tutaj np. zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy). Przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają również charakter subsydiarny, regulując materię takich kar wyłącznie częściowo. Bowiem stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
Na co również zwraca uwagę G. Radecki(5), za niewłaściwe należy uznać łączne stosowanie przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wespół z innymi przepisami o charakterze szczególnym, kiedy przepisy szczególne regulują już wybrany zakres wskazany w art. 189a § 2 k.p.a. (czyli np. jeżeli w przepisach odrębnych dotyczących kar pieniężnych uregulowano udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych, to nie możliwe jest zastosowanie art. 189k k.p.a. dotyczącego ww. ulg nawet jeżeliby nadawałyby się one do zastosowania “połowicznie” ). Bowiem stosownie do ww. art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca w przypadku braku uregulowania szczególnego dotyczącego kwestii wskazanej w pkt 1-6 zdaje się wyłączać prima facie zastosowanie wszystkich pozostałych przepisów k.p.a., które nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Niemniej jednak, w uzasadnieniu projektu ustawy(6), ustawodawca wyraźnie nadmienia, że skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6.
Konkludując podstawowe cechy administracyjnych kar pieniężnych należy podkreślić, że mają one charakter czysto publicznoprawny i są one środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych(7), niebędącymi podatkowymi należnościami budżetowymi według definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej(8) (według tej definicji przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych).
Przechodząc już do samych opłat uregulowanych przez ustawodawcę w dziale VII p.g.g., wyróżnić można 5 rodzajów opłat: opłata eksploatacyjna (uregulowana w art. 134 p.g.g.), opłata za działalność (tj. za koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, węglowodorów lub kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub wydobywania węglowodorów ze złoża – art. 133 p.g.g.) określana również w doktrynie mianem opłaty quasi – eksploatacyjnej(9), opłata dodatkowa (art. 139 p.g.g.), opłata za magazynowanie (art. 135 p.g.g.) oraz opłata podwyższona (art. 140 p.g.g.). Stosownie do wspomnianego już art. 140 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych albo podlegającemu zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że bez wątpienia opłata podwyższona jest administracyjną karą pieniężną, bowiem spełnia ona wszystkie kryteria stawiane przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. kryteria – tj.:
1) stanowi ona sankcję,
2) o charakterze pieniężnym,
3) nakładaną przez organ administracji publicznej (tj. ministra właściwego do spraw środowiska lub właściwy organ nadzoru górniczego),
4) w drodze decyzji,
5) oraz w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przechodząc już do zastosowania poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a., trudno znaleźć praktyczną możliwość zastosowania art. 189c k.p.a., który nakazuje organowi wymierzającego opłatę stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdyż art. 140 ust. 5 p.g.g. wskazuje, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (natomiast zgodnie z art. 136 p.g.g., stawki podlegają corocznej zmianie, stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy). Zaś zgodnie z art. 136 ust. 2 p.g.g., na podstawie wskaźnika o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” stawki opłat obowiązujące na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Przy czym należy zauważyć, że na chwilę obecną stawka opłaty która z roku na rok stale rośnie. Stosownie do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) przykładowo stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirów wynosiła 0,58 zł za tonę, w obwieszczeniu w sprawie opłat na 2017 rok (M.P. z 2016 r. poz. 888) – 0,59 zł, natomiast w obwieszczeniu w sprawie opłat na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 482) – 0,68 zł, a już za rok 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1080) – 0,72 zł.
Niemniej jednak jak ponownie słusznie wskazuje G. Radecki(5), podążając za poglądem prof. A. Wróbla(10), wybranie ustawy względniejszej nie zawsze musi odbywać się wyłącznie w oparciu o korzystniejszą stawkę/taryfę opłaty i wymaga ono analizy wszystkich okoliczności sprawy wpływających na sytuację ukaranego(11).
Taka regulacja utrudnia również możliwość praktycznego zastosowania art. 189d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem o czym była wyżej mowa, sankcje są tutaj ustanawiane w stałych i sztywnych kwotach, a nie mają one charakteru widełkowego, tak naprawdę zamykając jakąkolwiek dyskrecjonalność organu w zakresie zmniejszenia administracyjnej kary. Takie rozwiązanie poddawane jest dosyć aktywnej krytyce, chociażby zważywszy na fakt, że wysokość opłat powinna być uzależniona nie tylko od rozmiaru ewentualnej działalności, ale i również od okoliczności ściśle związanych z osobą sprawcy (szczególnie w kontekście chociażby art. 143 p.g.g., który w żaden sposób nie współgra z treścią art. 189d pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1195/20, gdzie tak naprawdę błędnie utożsamia się stronę postępowania ze sprawcą deliktu)(12).
Kolejną kwestią jest art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sam ustawodawca nie zawarł w żadnym stopniu definicji siły wyższej w ustawie, w związku z czym konieczne jest posiłkowanie się tutaj definicjami wypracowanymi przez doktrynę. I tak, za przykład może posłużyć ta proponowana przez R. Stankiewicza(13). Zgodnie z nią siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Odnosząc to do opłaty podwyższonej, przykładowym przypadkiem który może znaleźć tu zastosowanie jest budowa budynku gospodarskiego przez rolnika zburzonego w skutek ulewy lub wiatru, w którym hodował on bydło lub przechowywał zboże niezbędne dla utrzymania siebie oraz swojej najbliższej rodziny.
Zdecydowanie szersze zastosowanie może tutaj znaleźć 189f k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przyjmując pewne praktyczne odwołanie, za taki przykład posłużyć może np. naruszenie w niewielkim stopniu warunków wydobycia dla zaspokojenia potrzeb własnych, gdzie właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia wydobycia piasku lub żwiru i zachowując przy tym wszystkie wymagania wskazane przez ustawodawcę, nieznacznie przekroczył limit wydobycia (np. wydobywając 15 m2 piasku w roku kalendarzowym). Odnośnie natomiast art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustawodawca w celu odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej zmuszony jest do odstąpienia od wykonania kary jeżeli:
1) na stronę nałożono administracyjną karę pieniężną za to samo zachowanie w drodze decyzji przez inny organ, lub
2) została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
3) uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował na czym miałyby opierać się zrealizowane już cele. W doktrynie podnosi się, że przede wszystkim musi zachodzić tożsamość przedmiotową i podmiotową, polegająca na tym, by różnym sankcjom podlegało to samo działanie tego samego podmiotu(5, 14). Bez wątpienia, pomimo znacznego obciążenia finansowego, nie będziemy mieli przykładowo do czynienia z tożsamością przedmiotową w przypadku ustalenia opłaty podwyższonej, jeżeli temu samemu podmiotowi ustalono uprzednio opłatę związaną z naruszeniem wymogów dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego w dziale X p.g.g. Mimo że są to również administracyjne opłaty pieniężne, to mają one inny charakter, dotyczą w praktyce innych deliktów i są one skierowane zasadniczo do przedsiębiorców (tj. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., podmiotów posiadających koncesję na prowadzenie działalności regulowaną ustawą).
Istotnie należy zwrócić uwagę na przestępstwo penalizowane przez ustawodawcę w art. 176 p.g.g., gdzie penalizuje się karą pozbawienia wolności niekoncesjonowane wydobycie, ale tylko przy wyrządzeniu poważnej szkody w środowisku lub znacznej szkody na mieniu bądź sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa, co może, choć nie musi wykluczać tożsamości przedmiotowej, bowiem art. 140 p.g.g. wymierza sankcję za jakiekolwiek wydobycie kopaliny lub prowadzenie działalności w ustawie. Za sankcję kompletną należałoby tutaj uznać np. wymierzenie kary aresztu za wykroczenie z art. 177 p.g.g. (wydobycie kopaliny czy prowadzenie robót geologicznych bez koncesji albo projektu bądź z naruszeniem ich warunków) i jednocześnie wymierzenie opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie. Natomiast za zasadną należałoby uznać sytuację, kiedy podmiot byłby obciążony zarówno grzywną, jak również opłatą podwyższoną i to w obu przypadkach znacznych rozmiarów (odstąpienie).
Podsumowując, do obecnej regulacji związanej z działem VII p.g.g. należy odnieść się zdecydowanie krytycznie. Przede wszystkim za nieodpowiedni należy uznać tutaj m.in wciąż częsty automatyzm organów w wymierzaniu takich kar, brak realnej możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary czy bardzo wątłą i nie precyzyjną regulację p.g.g. w zakresie wymiaru takich kar. Za pewne pozytywy należy z pewnością uznać np. regulacje art. 175a i 175b p.g.g., które dają organowi pewną dyskrecjonalność w wymiarze kary, niemniej jednak wyłącznie w odniesieniu do działu X p.g.g. związanego z karami dotyczącymi prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Wobec tego, zdecydowanie należy postulować dostosowanie przez ustawodawcę działu VII p.g.g. do wymagań poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a.
1) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).
2) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).
3) Dz. U. z 2017 r. poz. 935. ze zm.
4) Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.
5) G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, 2020, XX, z. 3: s. 167-180.
6) Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183, str. 71 -72.
7) Dz. U. z 2023 r. poz. 1270. ze zm.
8) Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.
9) Tak A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.
10) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el./2019.
11) P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 613-614.
12) A. Lipiński, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne roboty geologiczne – glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego (Nr 4/2022), str. 53-58.
13) R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2017, nr 2.
14) M. Wincenciak, Aksjologia sankcji administracyjnej a przedawnienie jej wymierzania lub wykonania [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017.
15) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom II, Legalis 2023.
Tematem dzisiejszego artykułu jest administracja górnicza w Republice Czeskiej. Na początku krótko przedstawiony zostanie ogólny podział administracji górniczej, podstawy prawne jej działania oraz kompetencje. Następnie omówione będą zadania naczelnego organu administracji górniczej, a więc Czeskiego Urzędu Górniczego. Pod koniec referatu wyjaśniono specyfikę okręgowych urzędów górniczych oraz kompetencje głównych inspektorów górniczych i okręgowych inspektorów górniczych.
Administrację państwową w zakresie górnictwa w Republice Czeskiej sprawuje Państwowa Administracja Górnicza (Státní báňská služba), która ma charakter dwuinstancyjny. Organami pierwszej instancji są okręgowe urzędy górnicze, które mają charakter zdekoncentrowany terytorialnie. W RC jest ich ich 7 (w Ostrawie, Brnie, Sokolowie, Pilznie, Moście, Pradze i Hradcu Kralowe). Naczelnym organem zaś jest Czeski Urząd Górniczy w Pradze, który jest organem centralnym państwowej administracji górniczej w Republice Czeskiej(1). Zgodnie z § 2 Ustawy nr 2/1969 o utworzeniu ministerstw i innych organów centralnych administracji państwowej Republiki Czeskiej, Czeski Urząd Górniczy jest organem administracji publicznej, którego prezes nie jest członkiem rządu(2).
Organy państwowej administracji górniczej sprawują przede wszystkim nadzór wyższego stopnia nad działalnością górniczą, podziemnym zabezpieczeniem przeciwpożarowym, przestrzeganiem warunków pracy w organizacjach górniczych, obchodzeniem się z materiałami wybuchowymi, gospodarką odpadami wydobywczymi czy też zapewnieniem bezpiecznego stanu obiektów podziemnych(3).
Organy państwowej administracji górniczej sprawdzają, czy organizacje zajmujące się górnictwem realizują działalność górniczą zgodnie z przepisami prawa. Najważniejszymi aktami prawnymi dotyczącymi górnictwa w RC są: Ustawa nr 44/1988 o ochronie i wykorzystaniu zasobów mineralnych z 1988 roku (Prawo górnicze, czasami tłumaczone jako Prawo geologiczne i górnicze)(4), Ustawa nr 61/1988 o Górnictwie, Materiałach Wybuchowych i Państwowej Administracji Górniczej (Ustawa o działalności górniczej)(5) oraz akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych. Dotyczy to sytuacji, w jakiej regulują: ochronę i wykorzystanie złóż kopalin, bezpieczeństwo eksploatacji, zabezpieczenie obiektów i interesów chronionych przed skutkami działalności górniczej oraz postępowania z materiałami wybuchowymi, a także bezpieczeństwo i ochronę zdrowia w pracy, jak również podziemną ochronę przeciwpożarową.
Do zakresu uprawnień państwowej administracji górniczej należy także m.in. wyznaczanie obszarów górniczych, wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności górniczej, prowadzenie działalności o charakterze górniczym i manipulacja z materiałami wybuchowymi (w sektorze cywilnym), weryfikacja kompetencji zawodowych i wydawanie certyfikatów(6).
Zgodnie z § 39 ust. 2 Ustawy o działalności górniczej, z nadzoru organów państwowej administracji górniczej wyłączona została kontrola nad działalnością górniczą i urządzeniami technicznymi, które podlegają nadzorowi organom Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Transportu i Łączności, Ministerstwa Sprawiedliwości i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nie dotyczy to także głównego nadzoru państwowej administracji górniczej w nadzorze ekologicznym nad górnictwem prowadzonym przez Ministerstwo Środowiska.
Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 Ustawy o działalności górniczej, w przypadku wątpliwości czy nadzór wyższego stopnia należy do kompetencji organów państwowej administracji górniczej, Czeski Urząd Górniczy podejmuje decyzję w porozumieniu z innym właściwym państwowym organem zawodowym lub podobnym organem nadzorczym.
Przejdziemy teraz do krótkiego omówienia naczelnego organu administracji górniczej, którym jest Czeski Urząd Górniczy. Na jego czele stoi prezes. Prezes powoływany i odwoływany jest przez rząd Republiki Czeskiej. Kieruje on urzędem, jest przełożonym wobec pracowników CUG oraz kierowników i pracowników całej administracji górniczej. Kieruje działalnością urzędu, decyduje o zadaniach i celach strategicznych administracji górniczej oraz zatwierdza koncepcję jej rozwoju. Jest uprawniony do dokonywania czynności prawnych wynikających z działalności administracji górniczej oraz do występowania w jej imieniu w zakresie kompetencji przyznanych jej przez przepisy prawa. Prezes ma też uprawnienia np. w zakresie zatwierdzania i podpisywania regulacji prawnych, do wydawania których upoważniony jest Czeski Urząd Górniczy. Decyduje o negocjowaniu umów o współpracy z innymi organami administracji publicznej.
Czeski Urząd Górniczy jest centralnym organem administracji państwowej. Podzielony został na 2 jednostki – jedna jest podległa Prezesowi Urzędu, a druga Dyrektorowi Wydziału Administracji Górniczej (który jest jednocześnie zastępcą Prezesa Urzędu). Pierwsza z nich złożona jest z sekretariatu urzędu, działu kadr i dyrektora ds. bezpieczeństwa (m.in. cybernetycznego). Druga zaś dotyczy bardziej praktycznych wymiarów górnictwa. Dzieli się bowiem na dział górnictwa, który zapewnia wykonywanie czynności w zawodowych obszarach górniczo-technicznych związanych z działalnością górniczą, budownictwem podziemnym, ratownictwem górniczym i odpadami wydobywczymi. Ponadto dział ten zawiera też departament materiałów wybuchowych, departament legislacji, departament ekonomiczny oraz departament administracji gospodarczej i technologii informacyjnych(7).
Kompetencje Czeskiego Urzędu Górniczego określa szereg przepisów prawnych. W tym kontekście zasadniczym przepisem jest § 40 Ustawy o działalności górniczej z 1988 r., zgodnie z którym to w szczególności Czeski Urząd Górniczy wykonuje zadania nadzoru wyższego nad organami państwowej administracji górniczej oraz nad działalnością okręgowych urzędów górniczych. Rozstrzyga on także odwołania od decyzji okręgowych urzędów górniczych i zezwala na nabywanie, przekazywanie, wywóz, import i tranzyt materiałów wybuchowych. Urząd powinien także wypełniać zobowiązania Republiki Czeskiej wobec Komisji Europejskiej, które wynikają z Ustawy o działalności górniczej. Urząd zobligowany jest do prowadzenia polityki dążącej do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w pracy oraz ma prawo do organizacji, kierowania i przeprowadzania kontroli specjalnych. Ponadto wyraża on zgodę na utworzenie lub zarządzanie i utworzenie głównych stacji ratownictwa górniczego, ustala ich siedzibę, określa ich zakres działania oraz zatwierdza regulamin ich czynności(8).
Zgodnie z Ustawą o prekursorach materiałów wybuchowych(9) Czeski Urząd Górniczy realizuje też zadania punktu kontaktowego, w tym prowadzi ewidencję transakcji podejrzanych. Prowadzi również wykaz produktów zawierających prekursory materiałów wybuchowych objętych ograniczeniami oraz publikuje na swojej stronie internetowej centralny rejestr informacji o prekursorach materiałów wybuchowych.
Przejdziemy do kolejnego punktu artykułu, a więc do krótkiego omówienia okręgowych urzędów górniczych w Republice Czeskiej. W RC jest łącznie siedem okręgowych urzędów górniczych. Pełnią one z reguły funkcję organu pierwszej instancji państwowej administracji górniczej i wykonują powierzone im ustawą kompetencje w wyznaczonych okręgach urzędowych. Na czele okręgowego urzędu górniczego stoi prezes. Właściwość okręgowych władz górniczych jest określona w kilku przepisach prawnych. Podstawową definicję ich działalności podaje § 41 Ustawy o działalności górniczej. Mają one prawo m.in. do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem pracy i funkcjonowaniem w organizacjach wykonujących działalność górniczą oraz przy obchodzeniu się z materiałami wybuchowymi. Mogą też wykonywać czynności kontrolne w zakresie bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa operacyjnego w organizacjach nadzorowanych. Ustalają one również źródła, przyczyny i skutki wypadków śmiertelnych oraz ustanawiają środki zapobiegające ich powtarzaniu się. Mają prawo umożliwić zabezpieczenie i likwidację głównych szybów kopalnianych i kamieniołomów, a także utylizację starych szybów kopalnianych(10).
Innym przykładem ustawy, która określa właściwość i uprawnienia okręgowych urzędów górniczych jest Ustawa nr 183/2006 o zagospodarowaniu przestrzennym i prawie budowlanym (Ustawa budowlana)(11). Urzędy posiadają w tym wypadku uprawnienia władz budowlanych (inspektorów budowlanych) i realizują je na terenach górniczych, jeżeli są to budynki przeznaczone do udostępniania, przygotowania i wydobywania złóż.
Ostatnim punktem artykułu jest przedstawienie pracy głównych inspektorów górniczych oraz okręgowych inspektorów górniczych. Zadania organów państwowej administracji górniczej w zakresie wyższego nadzoru wykonują Czeski Urząd Górniczy przez głównych inspektorów górniczych, natomiast okręgowe urzędy górnicze za pośrednictwem okręgowych inspektorów górniczych. Inspektorzy górniczy są uprawnieni do prowadzenia działań niezbędnych do wykrycia usterek oraz ustalenia stanu przyczyn i skutków poważnych wypadków eksploatacyjnych, a także ciężkich wypadków przy pracy. Mają oni prawo do wydawania wiążących poleceń dotyczących usunięcia stwierdzonych usterek i braków. Kolejnym ich uprawnieniem jest możliwość zakazania pracy w godzinach nadliczbowych, pracy w porze nocnej oraz pracy kobiet i nieletnich, a także w przypadku, kiedy okaże się, że praca jest wykonywana z naruszeniem przepisów prawa. Organy te mogą też wstrzymać wydanie świadectwa kompetencji zawodowych wydanego przez państwową administrację górniczą w przypadku rażących lub powtarzających się naruszeń przepisów zapewniających bezpieczeństwo i ochronę zdrowia w pracy oraz bezpieczeństwo przy pracy(12).
Podsumowując, struktura administracji górniczej w Republice Czeskiej jest być może złożona, jednak pomimo tych zawiłości wydaje się być dobrze zorganizowana, a zadania urzędów górniczych są w sposób właściwy rozdzielone.
(1) Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Na początek należy wytłumaczyć, że wniosek bądź też postulat de lege ferenda oznacza sytuację, w której nakreśla się zmiany, jakie powinno się przeprowadzić w dotychczasowym stanie prawnym. Artykuł niniejszy stanowi kontynuację ostatniej publikacji dostępnej na stronie Instytutu pod niniejszym linkiem: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/11/27/gminy-gornicze-de-lege-lata/, który opisywał prawną sytuację gmin górniczych z punktu widzenia obowiązującego prawa. Poniżej prezentujemydla Państwa swoje uwagi, przemyślenia oraz postulaty związane z prawną sytuacją gmin górniczych w Polsce, które w naszym zamyśle powinien wcielić ustawodawca w celu lepszego uregulowania stanu prawnego w tym zakresie.
Stanowisko Instytutu Prawa Geologicznego i Górniczego jest następujące – ocena brzmienia obecnie obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie jest negatywna. Kierując apel do ustawodawcy mamy nadzieję na przemyślenie przez niego konieczności zmiany dotychczasowego stanu prawnego.
Podstawą funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1309) – dalej jako “ustawa węglowa”. Już sam ten fakt, że podstawą prawną funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest ustawa o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego wskazuje, że polski ustawodawca powiązał ściśle pojęcie gminy górnicze z górnictwem węgla kamiennego. Cytując francuskiego klasyka, „To gorzej niż zbrodnia. To błąd.”.
4) gmina górnicza – gminę, na której terenie jest:
a) wykonywana albo była wykonywana po dniu 14 stycznia 1999 r. działalność gospodarcza objęta koncesją na wydobywanie węgla kamiennego i na rzecz której przedsiębiorstwo górnicze jest obowiązane lub było obowiązane po tym dniu uiszczać opłatę eksploatacyjną, o której mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego,
b) zlokalizowany albo był zlokalizowany po dniu 14 stycznia 1999 r. zakład górniczy albo część tego zakładu;
I jak możemy zauważyć, litera „a” przepisu wskazuje na wyżej wspomniane związanie instytucji gmin górniczych z górnictwem węgla kamiennego. Pobieżna lektura litery „b” z kolei niesie za sobą swego rodzaju promyk nadziei wskazującej na to, że być może poprzez odwołanie do definicji zakładu górniczego powędrujemy do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze i zawartej w jej słowniczku ustawowym w art. 6 ust. 1 pkt 18 definicji zakładu górniczego. Która to definicja jest uniezależniona od wydobywania przez zakład górniczy konkretnego surowca. Niestety na próżno. W ustawie węglowej mamy jasną wskazówkę, że za zakład górniczy, pomimo odwołania do ww. definicji z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, uznaje się jedynie taki zakład górniczy, który „służy wydobywaniu węgla kamiennego”.
3) zakład górniczy – służący wydobywaniu węgla kamiennego zakład górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 i 2269);
W wykazie gmin górniczych przygotowanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki złożami kopalin znajdziemy gminy górnicze, w których wydobywa się bądź wydobywało się w przeszłości, tj. po dniu 14 stycznia 1999 r. węgiel kamienny. Głównie są to gminy położone w województwie śląskim. Oprócz tego reprezentowane są tam pojedyncze gminy z województwa lubelskiego, małopolskiego oraz dolnośląskiego. W tym ostatnim województwie znajduje się m.in. gmina Wałbrzych. Tam rzeczywiście prowadzone było w przeszłości wydobycie węgla kamiennego. Niejako tzw. “rzutem na taśmę” gmina ta musiała zostać wpisana na listę gmin górniczych, ponieważ ostatnia kopalnia w Wałbrzychu zamykana była właśnie w 1999 roku, a więc w dacie granicznej dla możliwości zakwalifikowania Wałbrzycha jako gminy górniczej, którą była data 14.01.1999 r. Gmina ta została więc zakwalifikowana jako gmina górnicza w myśl polskiego prawa, podczas gdy istnieją przykłady gmin o wiele bardziej „górniczych”, które takiego miana niestety nie posiadają.
Najlepszym przykładem będzie gmina Polkowice, położona w samym sercu Zagłębia Miedziowego, podobnie jak Wałbrzych również na Dolnym Śląsku. Trudno znaleźć bardziej górniczą gminę w racjonalnym rozumieniu tego słowa, niezależnie od kontekstu prawnego narzuconego ustawą węglową. Każdy, kto chce się o tym przekonać, może przyjechać i zobaczyć, że w obojętnie w którym kierunku świata obserwator się nie obróci – północnym, południowym, wschodnim lub zachodnim – w każdym z nich zobaczy kopalnię miedzi należącą do KGHM Polska Miedź S.A. Samo miasto żyje z górnictwa w stopniu wprost ogromnym, czerpiąc zarówno korzyści finansowe, jak również odczuwając negatywne skutki eksploatacji złóż kopalin – głównie miedzi, ale też srebra, złota oraz soli. Negatywne konsekwencje tej eksploatacji mają postać wstrząsów górniczych odczuwalnych dosłownie co kilka dni w mieście oraz wypadków, w których niejednokrotnie górnicy zostają ranni bądź nawet giną pod ziemią. Można w tym miejscu zadać pytanie – czymże Polkowice zawiniły polskiemu ustawodawcy, że nie zostały uznane za gminę górniczą? Ano tym, że akurat tego jednego jedynego surowca, węgla kamiennego to tutaj się nie wydobywało i nie wydobywa.Czymże z kolei Wałbrzych zasłużył sobie na miano gminy górniczej, mimo, że oprócz słynnego wałbrzyskiego biedaszybnictwa (który nawiasem mówiąc jest osobnym problemem wartym zwrócenia naszej uwagi) nie prowadzi się tam wydobycia węgla kamiennego już od 1999 roku? To pytanie pozostawiamy Państwu pod rozwagę. Podobnie poddajemy Państwu do dyskusji ocenę tego, która gmina powinna być ze względów praktycznych oraz celowościowych uznana za gminę górniczą – Polkowice czy Wałbrzych?
Stąd naszym podstawowym postulatem jest przeniesienie instytucji gminy górniczej z ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Warto zauważyć, że ustawa węglowa ma określać zgodnie z art. 1 pkt 6 zasady funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego, w tym „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Brzmi to bardzo poważnie. Zapewne wielu czytelników po lekturze tego przepisu zastanawiać się może, jak dalece idące są te „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Tymczasem ustawa węglowa mówi o gminach górniczych w dalszej części ustawy jedynie w dwóch artykułach. Są to odpowiednio: art. 22 ustawy, mówiący o zwolnieniu gmin górniczych z określonych wpłat na rzecz budżetu państwa, ale uwaga – na okres 2008-2011, co każe uznać ten artykuł za przepis, który stracił dawno rację bytu oraz art. 23 ustawy, pozwalający przedsiębiorstwom górniczym dokonywać darowizny na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej. Stoimy przez to na stanowisku, że nie ma żadnych powodów, aby uważać obecną regulację statusu gmin górniczych na gruncie ustawy węglowej za mającą rację bytu. Szczególne uprawnienia w świetle tych przepisów są sformułowaniem łagodnie rzecz ujmując na wyrost. Oto one:
Rozdział 7 – “Szczególne uprawnienia gmin górniczych”
Art. 22. W latach 2008–2011 gminę górniczą zwalnia się z wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin od przypadającej jej części opłaty eksploatacyjnej od przedsiębiorstwa górniczego.
Art. 23. 1. Przedsiębiorstwo górnicze może dokonać darowizny mienia na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej, za ich zgodą, na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej.
2. Przedsiębiorstwo górnicze może pomniejszyć kapitał zapasowy o wartość księgową netto przekazanego mienia.
3. Czynność prawna, o której mowa w ust. 1, nie wymaga zgody, o której mowa w art. 38 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1933 oraz z 2022 r. poz. 807 i 872).
Dotychczasowa regulacja w tym zakresie naszym zdaniem dyskryminuje nie tylko Polkowice oraz inne gminy położone w Zagłębiu Miedziowym. Obowiązujący stan prawny wskazuje, że nasz ustawodawca nie zauważa, że istnieje w Polsce wiele gmin, w których mamy do czynienia z prowadzeniem działalności górniczej, przy czym nie jest tam wydobywany węgiel kamienny. Ustawodawca zdaje się pomijać całą gamę innych surowców mineralnych z niezrozumiałych dla mnie powodów. Rzeczywiście musi tu chodzić o surowce, ponieważ nie podejrzewamy go o podział konkretnych jednostek samorządu terytorialnego na lepsze i gorsze. Warto również zastanowić się w tym miejscu, czy na miano gminy górniczej zasługują bardziej gminy w których wszelkie górnictwo na chwilę obecną wygasło, czy też te gminy, w których się ono z sukcesami rozwija?
Oto kolejne przykłady. Dlaczego za gminy górnicze nie uznano gmin, w których wydobywa się aktualnie węglowodory? Chodzi oczywiście o ropę naftową i gaz ziemny. W zakresie tych surowców w Polsce mamy na myśli głównie nasze bogate złoża należące do PGNiG, które są położone na Niżu Polskim (tj. w województwach: zachodniopomorskim, lubuskim oraz wielkopolskim), ale też na Podkarpaciu. Proponujemy zatem uznać przykładowo gminę Drezdenko za gminę górniczą, ponieważ jest tam aktualnie prowadzone wydobycie ropy naftowej oraz gazu ziemnego. Z tych samych względów gmina Kłodawa również powinna w naszej ocenie zostać uznana za gminę górniczą ze względu aktualne przecież wydobywanie tamże pokładów soli.
Nadto polski ustawodawca pomija gminy, w których prowadzi się wydobycie nie tylko takich surowców jak miedź, srebro, złoto, ropa naftowa, gaz ziemny czy też sól. Polskie prawo nie daje przymiotu gminy górniczej nawet pewnym gminom węglowym. Oczywiście chodzi tutaj o gminy, w których wydobywa się nie węgiel kamienny, ale węgiel brunatny. Nikomu chyba nie trzeba przedstawiać szerzej takich gmin jak Bełchatów czy też Bogatynia z kopalnią Turów, w których działalność wydobywczą prowadzi spółka PGE. Te gminy również powinny zostać uznane za gminy górnicze, ponieważ wydobycie jest tam prowadzone na bardzo dużą skalę. Przede wszystkim jednak w odróżnieniu od wielu reliktów przeszłości w aktualnym wykazie gmin górniczych, wydobycie jest tam prowadzone w dniu dzisiejszym.
Stąd naszym kolejnym postulatem jest takie ukształtowanie definicji gminy górniczej w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, które odzwierciedlać będzie obecność innych gmin górniczych niż te, które są dotychczas w wykazie. Nasze prawo pomija bowiem jawnie w tym aspekcie obecność górnictwa odkrywkowego, górnictwa otworowego (a więc wydobywania węglowodorów za pomocą otworów wiertniczych), a w zakresie górnictwa podziemnego wszystkich innych surowców poza węglem kamiennym, tj. przede wszystkim miedzi oraz węgla brunatnego.
Przy czym ważna jest w tym miejscu uwaga. Pomocniczo odwołujemy się do statystyk dotyczących liczby działających zakładów górniczych w Polsce oraz ich struktury. Źródło: https://www.wug.gov.pl/bhp/nadzorowane_zakladyZ pod zakresu proponowanej regulacji w zakresie poszerzenia katalogu gmin górniczych należy zrobić wyjątek dla zakładów górniczychwydobywających kopaliny ze złóż objętych prawem własności nieruchomości gruntowej. Należą do nich m.in. różnego rodzaju piaskownie oraz żwirownie, które są rozsiane po całej Polsce. Ich liczba oraz charakter działalności, która wywiera dużo mniejszy wpływ na otoczenie w porównaniu do innych rodzajów działalności górniczej sprawia, że kwalifikacja wszystkich gmin, w których takie zakłady górnicze funkcjonują, jako gminy górnicze w kontekście celu regulacji, jakiemu ma ona służyć, byłaby zdecydowanie kontrproduktywna.
Podsumowując – obecnie panująca regulacja prawna wykazuje się licznymi brakami. W szczególności brakiem kompleksowego ujęcia prawnej sytuacji gmin górniczych. W naszej ocenie jest to kolejny element, który przyczynia się to do utrwalania negatywnych stereotypów na temat polskiego górnictwa w społecznym odbiorze. Nietrudno się domyśleć, że większość Polaków kojarzy górnictwo z węglem (nie rozróżniając go na kamienny i brunatny) oraz ze Śląskiem. Oczywiście Śląsk stereotypowo również jest kojarzony wyłącznie z jego górną częścią, bez uwzględnienia Dolnego Śląska. W erze postępującej transformacji energetycznej, stopniowego odchodzenia od węgla oraz towarzyszącej temu procesowi negatywnej ocenie społecznej w zakresie jego wpływu na środowisko naturalne, w tym na zmiany klimatu, należy w naszej ocenie walczyć z takimi stereotypami, które wiążą polskie górnictwo wyłącznie z węglem oraz z Górnym Śląskiem. Instytucja gminy górniczej w obecnym brzmieniu tylko dolewa przysłowiowej oliwy do ognia, ponieważ może utwierdzać w przekonaniu, że poza Śląskiem oraz węglem kamiennym górnictwa w Polsce nie ma. Misją naszego Instytutu jest między innymi edukacja społeczeństwa. W tym aspekcie stawiamy sobie na cel uzmysławianie społeczeństwu, że w Polsce nie ma znaku równości pomiędzy górnictwem i węglem kamiennym oraz pomiędzy górnictwem, a Górnym Śląskiem, czego przykładem jest bliskie wielu z nas Zagłębie Miedziowe.
Odrębnym zagadnieniem, które Instytut planuje w ramach swoich prac poruszyć w niedalekiej przyszłości będzie propozycja tego, w jaki sposób można byłoby kompleksowo uregulować problematykę gmin górniczych w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, gdzie regulacja ta byłaby dużo bardziej skuteczna od obecnej, która funkcjonuje na podstawie ustawy węglowej. Temat ten będzie zatem kontynuowany.
Obsługujemy pliki cookies. Jeśli uważasz, że to jest ok, po prostu kliknij "Akceptuj wszystko". Możesz też wybrać, jakie chcesz ciasteczka, klikając "Ustawienia".
