Zagrożenie osuwiskowe nieodłącznie wiąże się z górnictwem odkrywkowym. W odniesieniu do kopalni odkrywkowych katalog zagrożeń kształtuje się w odmienny sposób niż w przypadku górnictwa podziemnego oraz otworowego. To właśnie w kopalniach wydobywających złoża kopalin na powierzchni lub na stosunkowo niskiej głębokości, która nie powoduje konieczności budowy zakładu górniczego wydobywającego kopaliny metodą głębinową, zagrożenie osuwiskowe może się objawić w swoich skutkach.
Charakteryzując górnictwo odkrywkowe należy wskazać, że prowadzenie wydobycia w odkrywkowych zakładach górniczych jest związane z zaleganiem złoża na stosunkowo niewielkiej głębokości. Dzięki temu eksploatacja takich złóż jest mniej kosztochłonna i bezpieczniejsza od podziemnej. Przyjmuje się, że kopalnie odkrywkowe dzielą się ze względu na ukształtowanie terenu na kopalnie: stokowe, stokowo-wgłębne oraz wgłębne. Za literaturą zagraniczną można także zaproponować podział kopalń odkrywkowych na: duże odkrywki, kopalnie stożkowe, kamieniołomy i kopalnie eksploatujące złoża aluwialne(2).
W Polsce najbardziej znanymi zakładami górniczymi wydobywającymi kopaliny metodą odkrywkową są KWB Bełchatów oraz KWB Turów – oba zakłady górnicze wydobywają węgiel brunatny. Do przykładów kopalni odkrywkowych warto zaliczyć również licznie występujące w Polsce zakłady górnicze wydobywające piaski i kruszywa.
Najbardziej charakterystycznym zagrożeniem występującym w odkrywkowych zakładach górniczych jest zagrożenie osuwiskowe. Osuwisko wedle brzmienia przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1617) (dalej: r.z.n.z.g.) to przemieszczanie się, w wyniku naruszenia stanu równowagi w górotworze, mas skalnych budujących skarpę lub zbocze, stwarzające niebezpieczeństwo dla pracowników lub ruchu zakładu górniczego. Jest ono zjawiskiem geomorfologicznym, które wpływa na antropogeniczne i naturalne cechy na powierzchni Ziemi(3). Z tego też względu § 32 ust. 1 r.z.n.z.g. ustala dwa stopnie zagrożenia osuwiskowego jedynie w stosunku do odkrywkowych zakładów górniczych, biorąc pod uwagę fakt, że tylko w zakładach górniczych tego typu możliwe jest występowanie tego zagrożenia.
Podsumowując, zagrożenie osuwiskowe jako zagrożenie typowe dla górnictwa odwykowego różni się od zagrożeń właściwych górnictwu podziemnemu. Jednak warto wskazać, że jego skutki polegające na szkodach osobowych oraz majątkowych mogą być równie bolesne jak w przypadku pozostałych zagrożeń górniczych występujących w innych rodzajach działalności wydobywczej.
(1) J. Kołecki, Charakterystyka zagrożeń górniczych w polskim prawie – wybrane aspekty, Wrocław 2023, s. 156.
(2) P. Strzałkowski, Górnictwo ogólne…, s. 15.
(3) D. Arca, H.Ş. Kutoğlu, K. Becek, Landslide susceptibility mapping in an area of underground mining using the multicriteria decision analysis method, Maine 2018, s. 724.
„Kiedyś to było, czyli krótka historia tego jak w przeszłości kształtowała się kwestia własności złóż kopalin w ustawodawstwach obowiązujących na ziemiach polskich”
W toku rozwoju ustawodawstwa w zakresie własności złóż kopalin na ziemiach polskich możemy wyróżnić kilka modeli własnościowych.Pierwotnie, zwłaszcza w okresie średniowiecza, w Polsce panowała zasada wolności górniczej, w myśl której prowadzić roboty geologiczne i górnicze mógł każdy pod warunkiem opłacania stosownych podatków na rzecz monarchy. W kolejnych stuleciach dążono jednak do ograniczenia tej zasady. Modyfikowano ją wprowadzając tzw. regalia królewskie (królewszczyzny), przewidujące prawo własności monarchy do wnętrza ziemi, w tym do złóż kopalin. Przełomowym momentem dla polskiego górnictwa była elekcja króla Stefana Batorego w roku 1576. W pacta conventa zrezygnował on z prawa własności do wszystkich bogactw naturalnych znajdujących się we wnętrzu ziemi[1]. Regalia królewskie zostały wówczas zniesione w odniesieniu do złóż kopalin, zaś podstawą stosunków własnościowych w górnictwie stała się zasada własności gruntu (złoże było własnością właściciela gruntu). Własność ta rozciągała się zarówno na powierzchnię gruntu jak i wnętrze ziemi. Stan taki utrzymywał się aż do czasu rozbiorów.
W okresie zaborów sytuację prawną własności złóż kopalin regulowały ustawodawstwa państw zaborczych[2]. Obowiązujące wówczas na terytorium Polski ustawy cywilne państw zaborczych pojmowały własność gruntową niezmiernie szeroko, „w zasadzie traktując ją jako przestrzenny wycinek wnętrza ziemi (skorupy ziemskiej), sięgający (przynajmniej teoretycznie) aż do środka ziemi”[3]. W konsekwencji złoża kopalin traktowano jako integralne części nieruchomości, dzielące jej los prawny[4]. Były one zatem objęte prawem własności gruntowej (w granicach tego prawa właściciel gruntu był uprawniony do poszukiwania i wydobywania kopalin). Z kolei niektóre złoża kopalin ze względu na swe istotne znaczenie gospodarcze zostały „zastrzeżone”, tj. wyłączone spod prawa własności gruntowej[4]. Były one objęte odrębnym prawem majątkowym – prawem własności górniczej, które przysługiwało wyłącznie państwu (zasada tzw. woli górniczej), w jego zakresie państwu przysługiwało wyłączne uprawnienie do korzystania ze złoża i rozporządzania wydobytą kopaliną (w drodze nadania górniczego). Instytucja woli górniczej na ziemiach polskich kształtowała się dwojako. Pod rządami ustawodawstwa austriackiego i pruskiego złoża kopalin objęte własnością górniczą były zastrzeżone na rzecz państwa. Podlegały one bezwzględnemu wyłączeniu spod prawa własności gruntowej, a właścicielowi nieruchomości nie przysługiwały do tych złóż żadne prawa. Z kolei w ustawodawstwie rosyjskim, mimo iż złoża kopalin zastrzeżone na rzecz państwa podlegały wyłączeniu z zakresu własności gruntowej, to ich własność, co do zasady, przysługiwała właścicielowi nieruchomości gruntowej. Oznaczało to, że mógł on w jej obrębie poszukiwać złoża bez spełnienia dodatkowych wymogów. Jednak prawo dopuszczało również poszukiwanie kopalin objętych własnością górniczą przez inne podmioty, na rzecz których właściciel nieruchomości dobrowolnie lub przymusowo odstępował od swych uprawnień[4], [5]. Na odnotowanie zasługuje fakt, iż w ustawodawstwach państw zaborczych osobną regulacją objęte były złoża węglowodorów. Najbardziej zaznaczyło się to w zaborze austriackim[4]. Bowiem pod rządem prawa austriackiego ukształtowała się instytucja odrębnej własności naftowej zbliżonej w swej treści do własności górniczej. Węglowodory były w pełni objęte prawem własności gruntowej. Prawo ich wydobywania przysługiwało właścicielowi gruntu, bez potrzeby uzyskania nadania górniczego[3].
W okresie II RP regulacje państw zaborczych uchylone zostały przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze[6]. Bazowało ono przede wszystkim na rozwiązaniach modelu austriackiego i pruskiego okresu zaborów. Rozporządzenie podzieliło złoża kopalin na te, które stanowią przynależność własności gruntowej (są własnością właściciela gruntu) oraz te, które nie są przynależne do gruntu, a stanowią własność górniczą (art. 1 ust. 1-6 PrGór); ściśle określone w art. 1 ust. 1 rozporządzenia minerały podlegały woli górniczej – mogły być przedmiotem własności górniczej. Powstawała ona w drodze nadania górniczego oraz w drodze innych czynności określonych w art. 15 Rozporządzenia. Ustawodawca określił też minerały, które mogły być przedmiotem własności górniczej nadawanej jedynie państwu (art. 1 ust. 2 PrGór)[7].
Rozporządzenie z 1930 r. (wielokrotnie nowelizowane) zostało derogowane przez dekret Rady Państwa z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze[8]. Było to uwarunkowane zamiarem całkowitego zerwania przez ustawodawcę z „wzorami przyjętymi w prawie górniczym z 1930 r. (zwłaszcza z systemem woli górniczej), który nie odpowiadał scentralizowanemu modelowi państwa i jego gospodarki, w tym dominującej roli przemysłu państwowego”[3] w związku z powstaniem, w 1952 r. Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL). Prawo górnicze z 1953 r. nie regulowało kwestii kto jest właścicielem złóż kopalin[7]. Kwestię tę częściowo rozstrzygał art. 8 Konstytucji PRL[9], w myśl którego złoża mineralne stanowiły mienie ogólnopaństwowe[10]. Z kolei art. 4 dekretu stanowił, że „prawo wydobywania kopalin służy wyłącznie Państwu o ile prawo górnicze nie stanowi inaczej”. Niewątpliwie treść tego przepisu była dość enigmatyczna[11], stąd jej doprecyzowaniu służyły liczne interpretacje.Jeżeli chodzi o złoża kopalin poddanych prawu górniczemu na ogół dominował wówczas pogląd, że stanowią one własność państwa. Natomiast kopaliny niepodlegające prawu górniczemu stanowiły części nieruchomości i objęte były własnością gruntową[11].
Istotne zmiany przyniósł okres transformacji ustrojowej początku lat dziewięćdziesiątych XX w. i wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego[12]. Kwestię własności złóż kopalin wprost rozstrzygał jej art. 5 ust. 1, stanowiąc, że „złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa”[13]. „Reguła ta doznawała przy tym istotnego ograniczenia, gdyż zastrzeżono zarazem, że przepis ten nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych”[11]. Oznaczało to, że złoża stanowiące części składowe nieruchomości gruntowej były „przedmiotem prawa własności przysługującego w stosunku do tej nieruchomości”[11]. Z kolei złoża znajdujące się poniżej dolnej granicy nieruchomości gruntowej (w tzw. wnętrzu ziemi) objęte były własnością Skarbu Państwa[11], [13]. Podobnie kwestię tę uregulowano następnie w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze[14]. Przepis ten stanowił, że „złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa”. W rezultacie ustawa dzieliła „złoża kopalin na te, które (bez względu na ich rodzaj), znajdując się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych, były objęte prawem jej własności, oraz pozostałe (znajdujące się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych), które stanowiły przedmiot własności przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa”[15]. Skarb Państwa „rozporządzał” swoim prawem przez ustanowienie użytkowania górniczego (instytucja wzorowana na nadaniu górniczym uregulowanym w rozporządzeniu z 1930 r.)[13]. Nieco odmienne rozwiązanie zostało z kolei przyjęte w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r.[16]. Wprowadziła ona podział dychotomiczny na:
(i) złoża, które bez względu na ich położenie, objęte są własnością górniczą, przysługującą Skarbowi Państwa (Państwo rozporządza swym prawem poprzez ustanowienie użytkowania górniczego i udzielenie koncesji), a katalog tych złóż wymieniono w art. 10 ust. 1, 2 i 4 Ustawy; oraz
(ii) złoża objęte prawem własności nieruchomości gruntowej.
Co do tych ostatnich, o tym czy dane złoże objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, decydowało będzie to, czy złoże znajduje się w granicach gruntu wyznaczonych przez kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (art. 143 k.c.) – a to rodzi liczne problemy interpretacyjne, co dostarcza bogatego orzecznictwa[13]. Ustawa nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi, które złoże może zostać objęte własnością nieruchomości gruntowej[17], a ciężar rozstrzygnięcia tej kwestii pozostawia de facto sądom, które badają i rozstrzygają ją w odniesieniu do konkretnego, indywidualnego stanu faktycznego[18].
Analiza dziejów ustawodawstwa górniczego, w tym w kontekście własności złóż kopalin pozwala na refleksję nad sprawdzaniem się poszczególnych rozwiązań w praktyce i w rezultacie pozwala na czerpanie z najskuteczniejszych z nich w teraźniejszości. Oceniając aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne, wskazać należy, iż nie są one idealne. Z jednej strony stopień ich skomplikowania (tj. oparcie uprawnienia właściciela gruntu do złoża na podstawie klauzuli generalnej, o której mowa w art. 143 k.c.) wprowadza niepewność prawną, z drugiej jednak strony pozostawia swobodę interpretacyjną, a ta pozwala na zastosowanie tych rozwiązań do niemalże każdego możliwego stanu faktycznego[13]. Konieczne jest jednak wprowadzenie do obowiązujących przepisów pewnej dozy liberalizmu, czy to w kontekście złóż mogących zostać objętych własnością gruntu, czy w kontekście instytucji dozwolonego wydobycia z art. 4 p.g.g.
(1) Z. Żółtkowski, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wydawnictwo Geologiczne, Warszawa 1972.
(2) Powszechna austriacka ustawa górnicza z 1854 r., Powszechna pruska ustawa górnicza z 1865 r., Rosyjska ustawa górnicza z 1892 r., następnie z 1912 r.
(3) A. Lipiński, “Użytkowanie górnicze”, Wyd. Instytutu Prawa Spółek i Inwestycji Zagranicznych, Kraków 1996.
(4) A. Lipiński, R. Mikosz, “Rozwój ustawodawstwa górniczego w Polsce w latach 1918-1939”, Prawne Problemy Górnictwa 6, 83-105, 1983.
(5) P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, “Prawo geologiczne i górnicze”, Wyd. CH Beck, Warszawa 2020.
(6) Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1930 r. nr 85 poz. 654).
(7) K. Szuma, “Własność górnicza, użytkowanie górnicze i inne uprawnienia górnicze według ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska, 2: 29-53, 2012.
(8) Dekret z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze (Dz. U. z 1953 r. nr 29 poz. 113).
(9) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 33 poz. 232).
(10) “Mienie ogólnonarodowe: złoża mineralne, wody, lasy państwowe, kopalnie, drogi, transport kolejowy, wodny i powietrzny, środki łączności, banki, państwowe zakłady przemysłowe, państwowe gospodarstwa rolne i państwowe ośrodki maszynowe, państwowe przedsiębiorstwa handlowe, przedsiębiorstwa i urządzenia komunalne — podlega szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli”.
(11) R. Mikosz, “Ewolucja prawnej regulacji dotyczącej korzystania z zasobów naturalnych wnętrza Ziemi w kontekście przemian ustrojowych w Polsce”, Górnictwo i Geoinżynieria, 34 (3): 21-22, 2010.
(12) Ustawa z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie prawa górniczego (Dz. U. z 1991 r. nr 21 poz. 128).
(13) D. Kowal, “Własność złóż kopalin a kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu w prawie polskim” Przegląd Geologiczny, 70 (10): 770-779, 2022.
(14) Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. nr 27 poz. 96).
(15) A. Lipiński, “Komentarz do art. 10-12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska, 2: 13, 2017.
(16) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981).
(17) K. Szamałek, K. Zglinicki, “Użytkowanie górnicze vs użytkowanie geologiczne – aspekty teoretyczne i praktyczne”, Przegląd Geologiczny, 67(11):875-876, 2019.
(18) Por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt V CSK 200/14. Lex.
Na początek należy wytłumaczyć, że wniosek bądź też postulat de lege ferenda oznacza sytuację, w której nakreśla się zmiany, jakie powinno się przeprowadzić w dotychczasowym stanie prawnym. Artykuł niniejszy stanowi kontynuację ostatniej publikacji dostępnej na stronie Instytutu pod niniejszym linkiem: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/11/27/gminy-gornicze-de-lege-lata/, który opisywał prawną sytuację gmin górniczych z punktu widzenia obowiązującego prawa. Poniżej prezentujemydla Państwa swoje uwagi, przemyślenia oraz postulaty związane z prawną sytuacją gmin górniczych w Polsce, które w naszym zamyśle powinien wcielić ustawodawca w celu lepszego uregulowania stanu prawnego w tym zakresie.
Stanowisko Instytutu Prawa Geologicznego i Górniczego jest następujące – ocena brzmienia obecnie obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie jest negatywna. Kierując apel do ustawodawcy mamy nadzieję na przemyślenie przez niego konieczności zmiany dotychczasowego stanu prawnego.
Podstawą funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1309) – dalej jako “ustawa węglowa”. Już sam ten fakt, że podstawą prawną funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest ustawa o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego wskazuje, że polski ustawodawca powiązał ściśle pojęcie gminy górnicze z górnictwem węgla kamiennego. Cytując francuskiego klasyka, „To gorzej niż zbrodnia. To błąd.”.
4) gmina górnicza – gminę, na której terenie jest:
a) wykonywana albo była wykonywana po dniu 14 stycznia 1999 r. działalność gospodarcza objęta koncesją na wydobywanie węgla kamiennego i na rzecz której przedsiębiorstwo górnicze jest obowiązane lub było obowiązane po tym dniu uiszczać opłatę eksploatacyjną, o której mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego,
b) zlokalizowany albo był zlokalizowany po dniu 14 stycznia 1999 r. zakład górniczy albo część tego zakładu;
I jak możemy zauważyć, litera „a” przepisu wskazuje na wyżej wspomniane związanie instytucji gmin górniczych z górnictwem węgla kamiennego. Pobieżna lektura litery „b” z kolei niesie za sobą swego rodzaju promyk nadziei wskazującej na to, że być może poprzez odwołanie do definicji zakładu górniczego powędrujemy do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze i zawartej w jej słowniczku ustawowym w art. 6 ust. 1 pkt 18 definicji zakładu górniczego. Która to definicja jest uniezależniona od wydobywania przez zakład górniczy konkretnego surowca. Niestety na próżno. W ustawie węglowej mamy jasną wskazówkę, że za zakład górniczy, pomimo odwołania do ww. definicji z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, uznaje się jedynie taki zakład górniczy, który „służy wydobywaniu węgla kamiennego”.
3) zakład górniczy – służący wydobywaniu węgla kamiennego zakład górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 i 2269);
W wykazie gmin górniczych przygotowanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki złożami kopalin znajdziemy gminy górnicze, w których wydobywa się bądź wydobywało się w przeszłości, tj. po dniu 14 stycznia 1999 r. węgiel kamienny. Głównie są to gminy położone w województwie śląskim. Oprócz tego reprezentowane są tam pojedyncze gminy z województwa lubelskiego, małopolskiego oraz dolnośląskiego. W tym ostatnim województwie znajduje się m.in. gmina Wałbrzych. Tam rzeczywiście prowadzone było w przeszłości wydobycie węgla kamiennego. Niejako tzw. “rzutem na taśmę” gmina ta musiała zostać wpisana na listę gmin górniczych, ponieważ ostatnia kopalnia w Wałbrzychu zamykana była właśnie w 1999 roku, a więc w dacie granicznej dla możliwości zakwalifikowania Wałbrzycha jako gminy górniczej, którą była data 14.01.1999 r. Gmina ta została więc zakwalifikowana jako gmina górnicza w myśl polskiego prawa, podczas gdy istnieją przykłady gmin o wiele bardziej „górniczych”, które takiego miana niestety nie posiadają.
Najlepszym przykładem będzie gmina Polkowice, położona w samym sercu Zagłębia Miedziowego, podobnie jak Wałbrzych również na Dolnym Śląsku. Trudno znaleźć bardziej górniczą gminę w racjonalnym rozumieniu tego słowa, niezależnie od kontekstu prawnego narzuconego ustawą węglową. Każdy, kto chce się o tym przekonać, może przyjechać i zobaczyć, że w obojętnie w którym kierunku świata obserwator się nie obróci – północnym, południowym, wschodnim lub zachodnim – w każdym z nich zobaczy kopalnię miedzi należącą do KGHM Polska Miedź S.A. Samo miasto żyje z górnictwa w stopniu wprost ogromnym, czerpiąc zarówno korzyści finansowe, jak również odczuwając negatywne skutki eksploatacji złóż kopalin – głównie miedzi, ale też srebra, złota oraz soli. Negatywne konsekwencje tej eksploatacji mają postać wstrząsów górniczych odczuwalnych dosłownie co kilka dni w mieście oraz wypadków, w których niejednokrotnie górnicy zostają ranni bądź nawet giną pod ziemią. Można w tym miejscu zadać pytanie – czymże Polkowice zawiniły polskiemu ustawodawcy, że nie zostały uznane za gminę górniczą? Ano tym, że akurat tego jednego jedynego surowca, węgla kamiennego to tutaj się nie wydobywało i nie wydobywa.Czymże z kolei Wałbrzych zasłużył sobie na miano gminy górniczej, mimo, że oprócz słynnego wałbrzyskiego biedaszybnictwa (który nawiasem mówiąc jest osobnym problemem wartym zwrócenia naszej uwagi) nie prowadzi się tam wydobycia węgla kamiennego już od 1999 roku? To pytanie pozostawiamy Państwu pod rozwagę. Podobnie poddajemy Państwu do dyskusji ocenę tego, która gmina powinna być ze względów praktycznych oraz celowościowych uznana za gminę górniczą – Polkowice czy Wałbrzych?
Stąd naszym podstawowym postulatem jest przeniesienie instytucji gminy górniczej z ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Warto zauważyć, że ustawa węglowa ma określać zgodnie z art. 1 pkt 6 zasady funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego, w tym „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Brzmi to bardzo poważnie. Zapewne wielu czytelników po lekturze tego przepisu zastanawiać się może, jak dalece idące są te „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Tymczasem ustawa węglowa mówi o gminach górniczych w dalszej części ustawy jedynie w dwóch artykułach. Są to odpowiednio: art. 22 ustawy, mówiący o zwolnieniu gmin górniczych z określonych wpłat na rzecz budżetu państwa, ale uwaga – na okres 2008-2011, co każe uznać ten artykuł za przepis, który stracił dawno rację bytu oraz art. 23 ustawy, pozwalający przedsiębiorstwom górniczym dokonywać darowizny na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej. Stoimy przez to na stanowisku, że nie ma żadnych powodów, aby uważać obecną regulację statusu gmin górniczych na gruncie ustawy węglowej za mającą rację bytu. Szczególne uprawnienia w świetle tych przepisów są sformułowaniem łagodnie rzecz ujmując na wyrost. Oto one:
Rozdział 7 – “Szczególne uprawnienia gmin górniczych”
Art. 22. W latach 2008–2011 gminę górniczą zwalnia się z wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin od przypadającej jej części opłaty eksploatacyjnej od przedsiębiorstwa górniczego.
Art. 23. 1. Przedsiębiorstwo górnicze może dokonać darowizny mienia na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej, za ich zgodą, na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej.
2. Przedsiębiorstwo górnicze może pomniejszyć kapitał zapasowy o wartość księgową netto przekazanego mienia.
3. Czynność prawna, o której mowa w ust. 1, nie wymaga zgody, o której mowa w art. 38 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1933 oraz z 2022 r. poz. 807 i 872).
Dotychczasowa regulacja w tym zakresie naszym zdaniem dyskryminuje nie tylko Polkowice oraz inne gminy położone w Zagłębiu Miedziowym. Obowiązujący stan prawny wskazuje, że nasz ustawodawca nie zauważa, że istnieje w Polsce wiele gmin, w których mamy do czynienia z prowadzeniem działalności górniczej, przy czym nie jest tam wydobywany węgiel kamienny. Ustawodawca zdaje się pomijać całą gamę innych surowców mineralnych z niezrozumiałych dla mnie powodów. Rzeczywiście musi tu chodzić o surowce, ponieważ nie podejrzewamy go o podział konkretnych jednostek samorządu terytorialnego na lepsze i gorsze. Warto również zastanowić się w tym miejscu, czy na miano gminy górniczej zasługują bardziej gminy w których wszelkie górnictwo na chwilę obecną wygasło, czy też te gminy, w których się ono z sukcesami rozwija?
Oto kolejne przykłady. Dlaczego za gminy górnicze nie uznano gmin, w których wydobywa się aktualnie węglowodory? Chodzi oczywiście o ropę naftową i gaz ziemny. W zakresie tych surowców w Polsce mamy na myśli głównie nasze bogate złoża należące do PGNiG, które są położone na Niżu Polskim (tj. w województwach: zachodniopomorskim, lubuskim oraz wielkopolskim), ale też na Podkarpaciu. Proponujemy zatem uznać przykładowo gminę Drezdenko za gminę górniczą, ponieważ jest tam aktualnie prowadzone wydobycie ropy naftowej oraz gazu ziemnego. Z tych samych względów gmina Kłodawa również powinna w naszej ocenie zostać uznana za gminę górniczą ze względu aktualne przecież wydobywanie tamże pokładów soli.
Nadto polski ustawodawca pomija gminy, w których prowadzi się wydobycie nie tylko takich surowców jak miedź, srebro, złoto, ropa naftowa, gaz ziemny czy też sól. Polskie prawo nie daje przymiotu gminy górniczej nawet pewnym gminom węglowym. Oczywiście chodzi tutaj o gminy, w których wydobywa się nie węgiel kamienny, ale węgiel brunatny. Nikomu chyba nie trzeba przedstawiać szerzej takich gmin jak Bełchatów czy też Bogatynia z kopalnią Turów, w których działalność wydobywczą prowadzi spółka PGE. Te gminy również powinny zostać uznane za gminy górnicze, ponieważ wydobycie jest tam prowadzone na bardzo dużą skalę. Przede wszystkim jednak w odróżnieniu od wielu reliktów przeszłości w aktualnym wykazie gmin górniczych, wydobycie jest tam prowadzone w dniu dzisiejszym.
Stąd naszym kolejnym postulatem jest takie ukształtowanie definicji gminy górniczej w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, które odzwierciedlać będzie obecność innych gmin górniczych niż te, które są dotychczas w wykazie. Nasze prawo pomija bowiem jawnie w tym aspekcie obecność górnictwa odkrywkowego, górnictwa otworowego (a więc wydobywania węglowodorów za pomocą otworów wiertniczych), a w zakresie górnictwa podziemnego wszystkich innych surowców poza węglem kamiennym, tj. przede wszystkim miedzi oraz węgla brunatnego.
Przy czym ważna jest w tym miejscu uwaga. Pomocniczo odwołujemy się do statystyk dotyczących liczby działających zakładów górniczych w Polsce oraz ich struktury. Źródło: https://www.wug.gov.pl/bhp/nadzorowane_zakladyZ pod zakresu proponowanej regulacji w zakresie poszerzenia katalogu gmin górniczych należy zrobić wyjątek dla zakładów górniczychwydobywających kopaliny ze złóż objętych prawem własności nieruchomości gruntowej. Należą do nich m.in. różnego rodzaju piaskownie oraz żwirownie, które są rozsiane po całej Polsce. Ich liczba oraz charakter działalności, która wywiera dużo mniejszy wpływ na otoczenie w porównaniu do innych rodzajów działalności górniczej sprawia, że kwalifikacja wszystkich gmin, w których takie zakłady górnicze funkcjonują, jako gminy górnicze w kontekście celu regulacji, jakiemu ma ona służyć, byłaby zdecydowanie kontrproduktywna.
Podsumowując – obecnie panująca regulacja prawna wykazuje się licznymi brakami. W szczególności brakiem kompleksowego ujęcia prawnej sytuacji gmin górniczych. W naszej ocenie jest to kolejny element, który przyczynia się to do utrwalania negatywnych stereotypów na temat polskiego górnictwa w społecznym odbiorze. Nietrudno się domyśleć, że większość Polaków kojarzy górnictwo z węglem (nie rozróżniając go na kamienny i brunatny) oraz ze Śląskiem. Oczywiście Śląsk stereotypowo również jest kojarzony wyłącznie z jego górną częścią, bez uwzględnienia Dolnego Śląska. W erze postępującej transformacji energetycznej, stopniowego odchodzenia od węgla oraz towarzyszącej temu procesowi negatywnej ocenie społecznej w zakresie jego wpływu na środowisko naturalne, w tym na zmiany klimatu, należy w naszej ocenie walczyć z takimi stereotypami, które wiążą polskie górnictwo wyłącznie z węglem oraz z Górnym Śląskiem. Instytucja gminy górniczej w obecnym brzmieniu tylko dolewa przysłowiowej oliwy do ognia, ponieważ może utwierdzać w przekonaniu, że poza Śląskiem oraz węglem kamiennym górnictwa w Polsce nie ma. Misją naszego Instytutu jest między innymi edukacja społeczeństwa. W tym aspekcie stawiamy sobie na cel uzmysławianie społeczeństwu, że w Polsce nie ma znaku równości pomiędzy górnictwem i węglem kamiennym oraz pomiędzy górnictwem, a Górnym Śląskiem, czego przykładem jest bliskie wielu z nas Zagłębie Miedziowe.
Odrębnym zagadnieniem, które Instytut planuje w ramach swoich prac poruszyć w niedalekiej przyszłości będzie propozycja tego, w jaki sposób można byłoby kompleksowo uregulować problematykę gmin górniczych w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, gdzie regulacja ta byłaby dużo bardziej skuteczna od obecnej, która funkcjonuje na podstawie ustawy węglowej. Temat ten będzie zatem kontynuowany.
Działalność górnicza – w szczególności wydobywcza – wiąże się z licznymi uciążliwościami – czy to występowaniem tzw. szkód górniczych (a więc wstrząsów, deformacji powierzchni, opadaniem wód gruntowych), czy to hałasem, nieodwracalnymi zmianami w środowisku i krajobrazie. Zakłady górnicze swoją działalność prowadzą oczywiście na określonym obszarze górniczym, dla którego wyznaczany jest również teren górniczy – a więc przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych tego zakładu (art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g.). Nieuniknione jest więc, że działalność ta będzie częstokroć prowadzona w pobliżu gęstej zabudowy, w tym – w przypadku wydobycia głębinowego – także pod tą zabudową. Obszarem działalności zakładu górniczego będą przy tym grunty położone na terenie takiej, czy innej gminy (albo kilku gmin łącznie). Nic więc dziwnego, że zarówno przedsiębiorcy górniczy, jak i władze samorządu gmin, na których obszarze funkcjonują przedsiębiorstwa górnicze, zmuszone są do wypracowywania wzajemnych relacji celem ochrony swoich interesów – często ze sobą sprzecznych. Niekiedy przedsiębiorstwo górnicze będzie traktowane przez samorząd gminny jak niechciany intruz, co prowadzić będzie do napięć w relacji przedsiębiorca górniczy – gmina. Gminy, w których część dochodów własnych stanowią kwoty uzyskane z opłaty eksploatacyjnej i/lub podatku od kopalnianych nieruchomości nazwiemy gminami górniczymi(1), ale czy na pewno mianem tym określimy wszystkie gminy na których terenie prowadzona jest działalność regulowana ustawą – Prawo geologiczne i górnicze(2)? Odpowiedź ustawodawcy jest prosta i brzmi negatywnie. Odpowiedź ta nie jest jednak prosta i jednoznacznie negatywna w przełożeniu na rzeczywistość.
Jedynym aktem prawnym, który statuuje i definiuje „gminę górniczą” jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego(3) (dalej jako: „ustawa węglowa”). Ustawa ta została uchwalona zatem w okresie obowiązywania Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.(4) i w przeważającej części nie podlegała znaczącym nowelizacjom. Nie powinno więc dziwić, że nie do końca odpowiada ona dzisiejszym realiom. Zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w art. 2 wspomnianej ustawy: gmina górnicza – oznacza gminę, na której terenie jest: a) wykonywana albo była wykonywana po dniu 14 stycznia 1999 r. działalność gospodarcza objęta koncesją na wydobywaniewęgla kamiennego i na rzecz której przedsiębiorstwo górnicze jest obowiązane lub było obowiązane po tym dniu uiszczać opłatę eksploatacyjną, o której mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego; [a także gmina na której terenie jest] b) zlokalizowany albo był zlokalizowany po dniu 14 stycznia 1999 r. (5) zakład górniczy albo część tego zakładu (art. 2 pkt 4). Zakładem górniczym – w rozumieniu tej ustawy – jest jednak nie każdy zakład górniczy, ale zakład służący wydobywaniu węgla kamiennego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.g. (art. 2 pkt 3). Zatem w rozumieniu ustawy gminami górniczymi będą tylko te gminy, gdzie po dniu 14 stycznia 1999 r. prowadzono lub w dalszym ciągu prowadzi się wydobycie węgla kamiennego.
Gminami górniczymi, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie wykazu gmin górniczych(6), są 73 gminy, w których jest lub było prowadzone wydobycie węgla kamiennego; aż 60 z nich położonych jest w województwie śląskim. Są to:
1. Gmina miejska — Nowa Ruda 2. Gmina wiejska — Nowa Ruda 3. Wałbrzych 4. Boguszów-Gorce (województwo dolnośląskie);
1. Cyców 2. Ludwin 3. Puchaczów (województwo lubelskie);
1. Babice 2. Brzeszcze 3. Chełmek 4. Libiąż 5. Trzebinia 6. Gmina wiejska — Oświęcim (województwo małopolskie);
Skoro ustawa węglowa dotyczy funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego, teoretycznie nie powinno dziwić, że reguluje ona status gmin – jako gmin górniczych – w których wydobycie tego surowca zdaje się być nieodłącznym elementem. Problem w tym, że poza wspomnianą ustawą, gmina górnicza nie jest nigdzie indziej uregulowana. W zasadzie dysponujemy jedynie definicją stworzoną na potrzeby jednej ustawy, z której niewiele wynika. Wydaje się więc, że tytuł „gmina górnicza” stanowi jedynie swego rodzaju tytuł honorowy. Tym bardziej jeżeli zauważyć, że tytuł ten posiadają gminy, w których wydobycie węgla kamiennego od lat nie jest już prowadzone (na przykład gmina Wałbrzych), pojawia się wątpliwość co do racjonalności takiego rozwiązania.
O tym, że tytuł „gmina górnicza” jest pewnego rodzaju tytułem honorowym świadczą dość ubogie uprawnienia przewidziane dla takich gmin w ustawie węglowej. Uprawnieniom gmin górniczych poświęcony jest co prawda cały Rozdział 7. Ustawy pt. „Szczególne uprawnienia gmin górniczych”, jednakże zamyka się on w dwóch przepisach – art. 22 i 23 – z czego art. 22 przewidujący, że w latach 2008–2011gminę górniczą zwalnia się z wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin od przypadającej jej części opłaty eksploatacyjnej od przedsiębiorstwa górniczego, jest co najmniej nieaktualny. Z kolei art. 23 przewiduje, że: 1. Przedsiębiorstwo górnicze (7) może dokonać darowizny mienia na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej, za ich zgodą, na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej. 2. Przedsiębiorstwo górnicze może pomniejszyć kapitał zapasowy o wartość księgową netto przekazanego mienia.
Na tym koniec uprawnień gmin górniczych przewidzianych ustawą węglową. Swoiste uprawnienia (które wyłaniają się już z definicji gminy górniczej) przewidują przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze – przy czym przepisy te dotyczą nie tylko gmin górniczych w rozumieniu ustawy węglowej, ale wszystkich gmin, na których terenie prowadzona jest działalność górnicza. Artykuł 137 p.g.g. stanowi, że przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją: 1. w przypadku wydobywania kopalin inne niż węglowodory na rachunki bankowe gminy, na terenie której jest prowadzona działalność oraz na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej skrótowo: „NFOŚiGW”), bez wezwania, 2. w przypadku przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wydobywanie węglowodorów ze złoża, a w przypadku koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów ze złoża – uzyskał decyzję inwestycyjną, opłatę eksploatacyjną wnosi się na rachunki bankowe gminy, powiatu i województwa, na terenie których jest prowadzona działalność, oraz NFOŚiGW – bez wezwania. Wpływy z tytułu opłaty eksploatacyjnej w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód NFOŚiGW(8) (art. 141 ust. 1 p.g.g.), a w zakresie węglowodorów, w60% stanowią dochód gminy, w 15% dochód powiatu, w 15% dochód województwa, na terenie których jest prowadzona działalność, a w 10% dochód NFOŚiGW (art. 141 ust. 1a p.g.g.). Poza wpływami z opłaty eksploatacyjnej z przedsiębiorstw górniczych płyną do kas gminnych również pieniądze z podatków – w szczególności z podatku od nieruchomości.
Praktyka wypracowała jednak szerszy katalog „uprawnień”, które regulują umowy zawierane pomiędzy samorządem gminnym, a przedsiębiorcami górniczymi. Uprawnienia te, czy raczej zalety związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa górniczego na terenie gminy wypływają zatem nie z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a raczej z inicjatywy zainteresowanych stron.
Mówiąc o zaletach funkcjonowania przedsiębiorstw górniczych na terenie gmin górniczych należy przede wszystkim wspomnieć o roli przedsiębiorców górniczych jako pracodawców – częstokroć najliczniej zatrudniających wśród członków lokalnej społeczności. Ponadto przedsiębiorcy górniczy kreują rynek pracy dla firm kooperujących. Przedsiębiorstwa górnicze pełnią również rolę kreatorów polityki edukacyjnej oraz mecenasów wielu inicjatyw społecznych(9).
Oczywiście pozytywne aspekty nie są w stanie przysłonić tej ciemniejszej strony górnictwa. Eksploatacja kopalin ze złóż wiąże się bowiem ze szkodami górniczymi, zanieczyszczeniem środowiska i przeobrażeniem krajobrazu(10). Dla gmin górniczych problemem są również zwałowiska odpadów, które kolidują z otaczającym krajobrazem i zwiększają zagrożenie pożarowe. Skutkiem eksploatacji węgla kamiennego jest również wzrost zapylenia w rejonach, gdzie jest on wydobywany, co przekłada się na większą zachorowalność mieszkańców tych terenów na choroby płuc. Zanieczyszczone obszary powodują spadek atrakcyjności terenów górniczych jako obszarów inwestycyjnych(11).
Odznaczający się aspekt negatywny funkcjonowania przedsiębiorstw górniczych sprawia, że koliduje ono z interesami gmin górniczych.
Jak w dotychczasowych rozważaniach udało się zauważyć, przepisy prawa nie przewidują zbyt wielu uprawnień dla gmin górniczych. Przepisy te nie przewidują na przykład żadnego ustawowo umocowanego organu administracji publicznej, który chroniłby ich interesy. Zadania te wykonują w rzeczywistości organy poszczególnych gmin. Jednakże przede wszystkim zadania te pełni Stowarzyszenie Gmin Górniczych w Polsce, które jako organizacja samorządowa ma za cel ochronę interesów gmin górniczych oraz wspieranie rozwoju gospodarczego w tych gminach. Członkami Stowarzyszenia są zarówno gminy górnicze w rozumieniu ustawy węglowej, jak również gminy, na których terenie prowadzona jest eksploatacja innych kopalin niż węgiel kamienny (§ 7 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia). Temat zaliczania w poczet gmin górniczych innych jednostek samorządu niż tych wymienionych w przywołanym wcześniej wykazie zostanie rozwinięty w osobnej publikacji.
Gmina górnicza i przedsiębiorstwo górnicze funkcjonujące na jednym terenie z jednej strony mają sprzeczne ze sobą interesy i muszą się niejako wzajemnie znosić, z drugiej jednak strony mogą i powinny funkcjonować na zasadzie partnerstwa – korzystnego dla obydwu stron. Nie sposób nie wspomnieć w tym miejscu o dziejących się na naszych oczach przemianach społeczno-gospodarczych, które – bez racjonalnego ich wdrażania – mogą okazać się negatywne zarówno dla wspomnianych przedsiębiorców, jak i dla gmin (czy szerzej dla społeczności lokalnej). Dążenie do tzw. zeroemisyjności i związane z tym zmniejszanie udziału węgla w miksie energetycznym wiązać się będzie z koniecznością zamknięcia kolejnych kopalń, co wpłynie z pewnością na sytuację finansową wielu gmin oraz na wzrost bezrobocia. Coraz niższy poziom wydobycia oznacza również coraz mniejsze wpływy z opłaty eksploatacyjnej do gminnych kas(12). Ponadto zakończenie eksploatacji to jedno, ale jej skutki mogą być odczuwalne jeszcze przez wiele lat, co będzie się wiązało z koniecznością ponoszenia przez gminę jej kosztów. Jest to aktualnie palący problem, który zdaje się być spychany na dalszy plan. Dlatego potrzebne jest wypracowanie rozwiązania „na już” poprzez stworzenie osobnego funduszu i rezerw finansowych, wprowadzenie zmian w polityce społecznej, stwarzanie możliwości i promocja przebranżowienia (w tym wzbudzenie poczucia jej konieczności wśród społeczeństwa) oraz tworzenie alternatywnych miejsc pracy. Nie zapominajmy, że likwidacja górnictwa okazała się zgubna dla niektórych gmin górniczych w niedalekiej przeszłości – co można zauważyć na przykładzie Dolnośląskiego Zagłębia Węglowego.Potrzebna jest zatem szeroka współpraca władz państwowych, samorządowych, przedsiębiorców i obywateli w tworzeniu racjonalnych rozwiązań, które nie okażą się gaszeniem ognia benzyną.
(1) Jan Czempas, „Gminy Górnicze – rozwój czy stagnacja?”, Finanse samorządu terytorialnego red Leszek Patrzałek, Hanna Kociemska, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 404, 2015.
(2) Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.
(3) Dz. U. z 2022 r. poz. 1309.
(4) Dz. U. z 2011 r. Nr 132, poz. 766.
(5) Prawdopodobnie przyjęta data początku restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego do warunków gospodarki rynkowej – interpelacja poselska skierowana przez posłów Marka Dyducha, Krystynę Herman, Mieczysława Jedonia i Czesława Pogodę z dnia 14 stycznia 1999 r.
(6) Dz. U. z 2008 r. Nr 10 poz. 115.
(7) W tym miejscu pojawia się również problem natury prawnej. W Ustawie ustawodawca posługuje się nieustannie pojęciem przedsiębiorstwo: przedsiębiorstwo jest/było obowiązane, przedsiębiorstwo może dokonać darowizny, etc. Podczas gdy przedsiębiorstwo jest jedynie zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 551 k.c.), a zatem samo jest przedmiotem czynności prawnych, natomiast podmiotem praw i obowiązków może być wyłącznie przedsiębiorca (warto wspomnieć, że w ustawie p.g.g. błąd ten nie jest powielany).
(8) Od 1989 r. do 2010 r. NFOŚiGW działał jako fundusz celowy, a od 2010 r. jako państwowa osoba prawna. Zatem opłata eksploatacyjna stanowi aktualnie de facto dochód budżetu państwa. Zgodnie z art. 111 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dochodami budżetu państwa są podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz jednostek sektora finansów publicznych.
(9) Jarosław Bednorz, „Gmina górnicza i kopalnia węgla kamiennego – partnerzy czy wrogowie?”, Studia Ekonomiczne i Regionalne, vol. 7, No. 2, 2014, s. 72 – 88.
(10) Op. cit.
(11) Op. cit.
(12) Jan Czempas, „Gminy Górnicze – rozwój czy stagnacja?”, Finanse samorządu terytorialnego red Leszek Patrzałek, Hanna Kociemska, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 404, 2015, s. 53 – 67.
Głównym celem prowadzonej polityki surowcowej powinno być zapewnienie państwu i jego gospodarce dostępu do surowców, które w danym momencie gospodarka ta potrzebuje w celu rozwoju oraz zapewnienie państwu bezpieczeństwa surowcowego, np. na potrzeby energetyki. W związku z tak doniosłą rolą, jaką polityka ta spełnia, powinna być ona realizowana w najbardziej optymalnym zakresie. Idąc dalej, można stwierdzić, iż działania zmierzające do realizacji polityki surowcowej powinny być filarem rozwoju przestrzennego całego państwa oraz stanowić stabilną i długofalową politykę. Niestety nie zawsze tak jest.
Jednym z głównych powodów mogących uniemożliwić maksymalizację zysków z prowadzonej polityki surowcowej jest brak uwzględnienia jej w planowaniu przestrzennym, bądź podejmowanie działań ad hoc. W przypadku Polski wydaje się, że największym problemem jest brak kompleksowej koncepcji zagospodarowania kraju(1). Brak takiego planu może okazać się dużym problem w realizowaniu racjonalnej polityki surowcowej. Wykazać można, iż brak spójnej koncepcji rozwoju planistycznego kraju i jego polityki surowcowej może powodować, że racjonalna polityka surowcowa (poszukiwanie, eksploatacja złóż) stanie się ,,konfliktogenna’’ i ekonomicznie nieracjonalna, na co wskazują chociażby Barbara Radwanek-Bąk i Marek Nieć(2). Według autorów tymi ,,konfliktogennymi’’ polami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi eksploatację surowców są:
związane z zabudową terenu lub obecnością trwałej infrastruktury, np. autostrad, rurociągów, linii kolejowych, lotnisk itp.;
związane z ochroną środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych;
związane z własnością terenu, na którym udokumentowano złoża.
Nieuwzględnienie wyżej wymienionych czynników prowadzić może bądź do wysokich kosztów eksploatacji surowca, bądź może w ogóle uniemożliwić jego pozyskanie. Poza przywołanymi tutaj autorami, na inne problemy związane z brakiem spójnej polityki surowcowej zwracała uwagę również biała księga Ministerstwa Środowiska(3) z 2015 r. Dokument ten zwraca szczególną uwagę na następujące aspekty:
brak spójności różnych regulacji;
deficyt kompetencji urzędników samorządowych;
nagłaśnianie faktycznych lub rzekomych konfliktów zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska z planowaną, potencjalną działalnością wydobywczą;
braki w umiejętnym komunikowaniu się inwestorów ze społecznością lokalną.
Pewną zmianę w zakresie planowania przestrzennego oraz polityki surowcowej mogą przynieść:
zmiana ustawy z dnia 9 czerwca 2023 r. – Prawo geologiczne i górnicze, do której wprowadzono definicję złoża strategicznego(4),
zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(5) (głównie poprzez art. 37na.)(6) oraz
uchwała Rady Ministrów z 2022 ,,Polityka surowcowa państwa’’(7), która w swej treści zawiera wytyczne dotyczące planowania oraz gospodarowania surowcami. Uchwała ta zakłada istnienie celu głównego oraz ośmiu celów pobocznych, jakimi kierować ma się rząd w kwestiach realizowania polityki surowcowej. Celem głównym jest ,,Zapewnienie bezpieczeństwa surowcowego kraju poprzez zagwarantowanie dostępu do niezbędnych surowców (krajowych oraz importowanych) zarówno obecnie, jak i w perspektywie wieloletniej (…)”(8). Celami pobocznymi są:
zapewnienie dostępu do surowców ze złóż kopalin;
poszukiwanie, rozpoznawanie oraz dokumentowanie złóż kopalin;
zapewnienie sprzyjających warunków prawnych dla obecnych i przyszłych inwestorów oraz rozwój i unowocześnienie branży geologiczno-górniczej;
ochrona złóż kopalin;
współpraca międzynarodowa w zakresie zabezpieczenia dostępu do surowców;
pozyskiwanie surowców ze złóż antropogenicznych oraz wspieranie rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym;
zapewnienie spójności strategii realizowanych przez spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa oraz spółki realizujące misję publiczną z działaniami Głównego Geologa Kraju pełniącego funkcję Pełnomocnika Rządu do spraw Polityki Surowcowej Państwa;
upowszechnianie wiedzy.
Ponadto uchwała zawiera wykaz kopalin uznanych za strategiczne i krytyczne.
Podsumowując, działania podjęte w ostatnich latach, zmierzające do uwypuklenia znaczenia bezpieczeństwa surowcowego oraz stworzenia kompleksowej polityki surowcowej należy ocenić pozytywnie. Niemniej brak kompleksowej koncepcji rozwoju kraju, rozumianej jako wytyczenie kierunków rozwoju infrastruktury oraz gospodarki na kolejne dziesięciolecia, może stawiać pod dużym znakiem zapytania badanie, ochronę złóż i późniejszą ich eksploatację, a w konsekwencji realizację przyjętej polityki surowcowej.
[1] Poprzednia koncepcja zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. (M.P. 2012 poz. 252), została uchylona w 2020 r. ustawą o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 1378). Obecnie tworzona jest ,,Koncepcja Rozwoju Kraju 2050’’, niemniej obecny stopień zaawansowania prac nad nią można ocenić jako początkowy.
[2] B. Radwanek-Bąk, M. Nieć ,Wykorzystanie złóż kopalin w Polsce zagrożenia bezpieczeństwa surowcowego kraju, Przegląd Geologiczny, vol. 57, nr 7, 2009.
[4] Niemniej definicja ta oraz procedura uznawania złoża za strategiczne budzą kontrowersje. Zob: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/08/01/stanowisko-fundacji-instytut-prawa-geologicznego-i-gorniczego-im-prof-antoniego-agopszowicza-w-kwestii-nowelizacji-ustawy-prawo-geologiczne-i-gornicze/ (dostęp na 01.10.2023).
[5] USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t.j. Dz.U. 2023 poz. 977).
[6] Dodany artykuł daje możliwość wystąpienia Rady Ministrów do wojewody o ,,wydanie zarządzenia w sprawie planu miejscowego dla inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa Państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50’’. Pewne wątpliwości może powodować użyte przez ustawodawcę nieostre sformułowania takie jak, o szczególnym znaczeniu, podstawowych interesów itd.
[7] UCHWAŁA NR 39 RADY MINISTRÓW z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia „Polityki Surowcowej Państwa”, M.P. 2022 poz. 371.
Jutrzejszy dzień obchodzony jest w Polsce jako święto Wszystkich Świętych. Niejako przy okazji tego święta pragniemy jako Instytut przypomnieć o górnikach, którzy w mijającym czasie odeszli na tzw. “wieczną szychtę”. Jednak nie tylko, bowiem chcemy spojrzeć szerzej na problem wypadkowości w górnictwie. Z tej okazji przygotowaliśmy artykuł, w którym znajdziecie Państwo krótką analizę statystyk dotyczących wypadków w zakładach górniczych. Porównane zostały statystyki za rok 2023 (do 31.10.2023 r. włącznie – dane na godzinę 9:00) z analogicznymi danymi za okres 2022.
W zakresie danych korzystamy ze statystyk zamieszczonych na stronie internetowej Wyższego Urzędu Górniczego. Rozpoczniemy od bieżącej wypadkowości w górnictwie (aktualizowane na bieżąco dane za 2023 r.).
Wypadki w górnictwie ze względu na stopień ich dolegliwości dla górników dzielimy na (liczba wypadków w 2023 r.):
Śmiertelne (10)
Ciężkie (6)
Powodujące czasową niezdolność do pracy (1563)
Każdy wypadek jest oczywiście indywidualną tragedią, która niestety stanowi nieodłączny element towarzyszący działalności wydobywczej. Solidaryzujemy się z poszkodowanymi na skutek wszystkich wypadków, w szczególności ofiarami tych najtragiczniejszych. Szczęściem w nieszczęściu jest to, że wypadki śmiertelne oraz ciężkie łącznie stanowią w 2023 r. jedynie około 1% wszystkich wypadków w górnictwie i liczba ta spada. Życzymy sobie wszyscy rzecz jasna, aby nawet ten 1% nigdy już się nie utrzymał i aby doszło do całkowitej eliminacji tych zjawisk w polskim górnictwie. Służyć temu może postępująca automatyzacja w górnictwie i zastępowanie pracy ludzkiej pracą maszyn. Więcej na ten temat mogą Państwo przeczytać pod niniejszym linkiem: https://www.repozytorium.uni.wroc.pl/dlibra/publication/146917/edition/140342/content (2)
Rozróżniamy wypadki także ze względu na rodzaj działalności wydobywczej, w którym zaszły te zdarzenia (liczba wypadków wg klasyfikacji śmiertelne/ciężkie/powodujące czasową niezdolność do pracy). Są to kolejno:
Górnictwo węgla kamiennego (5/2/1366)
Górnictwo rud miedzi (2/4/127)
Górnictwo odkrywkowe (3/0/39)
Górnictwo otworowe i zakłady wykonujące roboty geologiczne (0/0/18)
Pozostałe górnictwo (0/0/13)
Z powyższych danych wynika, że największą liczbę wypadków w górnictwie cechuje górnictwo węgla kamiennego. Wynika to oczywiście z charakteru polskiego górnictwa oraz wciąż stosunkowo dużego udziału węgla kamiennego w jego strukturze. Jednakże warto podkreślić, że o wiele bardziej brzemienne w skutkach wypadki górnicze, czyli śmiertelne i ciężkie, cechują w ujęciu procentowym zdecydowanie bardziej górnictwo rud miedzi. W górnictwie węgla kamiennego stanowią one łącznie jedynie około 0,5% wszystkich wypadków, podczas gdy w górnictwie rud miedzi wskaźnik ten wynosi około 4,7% całości. Jeszcze wyższy wskaźnik wypadków śmiertelnych oraz ciężkich notujemy w górnictwie odkrywkowym – około 7,7% – co wskazuje, że pozostaje ono obok górnictwa rud miedzi na czele niechlubnej klasyfikacji wypadków śmiertelnych oraz ciężkich w 2023 r.
Statystyki Wyższego Urzędu Górniczego dzielą też wypadki ze względu na to, czy poszkodowanym (ofiarą) był członek załogi własnej danego zakładu górniczego, czy też osoba delegowana przez tzw. firmy usługowe. Podział ten w niniejszym wpisie jednak szerzej nie został opisany ze względu na jego ograniczone ramy.
Przejdziemy teraz do porównania ww. statystyk z danymi archiwalnymi za 2022 r.
Wypadki w górnictwie ze względu na stopień ich dolegliwości dla górników dzielimy na (liczba wypadków w 2022 r.):
Śmiertelne (36) – dane za 12 miesięcy 2022 r. mówią aż o 36 wypadkach śmiertelnych, natomiast dane za 10 miesięcy 2023 r. wskazują na duży spadek do liczby 10 wypadków śmiertelnych, co w ujęciu stosunkowym (porównanie uwzględniające badanie równoważnego okresu czasu) wskazuje na 3-krotne zmniejszenie ich liczby w tym roku, co należy uznać za pozytywny trend.
Ciężkie (12) – tutaj podobnie jak w przypadku wypadków śmiertelnych mamy do czynienia z trendem spadkowym, który w odniesieniu do wypadków ciężkich wynosi aktualnie 40%.
Powodujące czasową niezdolność do pracy (2043) – również w tym zakresie można zauważyć, że liczba wypadków w 2023 r. zmniejszyła się względem analogicznego wskaźnika wypadkowości w 2022 r., jednakże spadek ten jest dużo mniej spektakularny, bo raptem o około 8%.
Należy wysnuć wniosek, że rok 2023 na ten moment jest w porównaniu do 2022 r. “bezpieczniejszy” dla polskiego górnictwa. W szczególności cieszy fakt, że spadki są najbardziej widoczne w liczbie wypadków śmiertelnych i ciężkich.
Natomiast pod względem rodzaju działalności wydobywczej, w którym zaszły wypadki górnicze (liczba wypadków wg klasyfikacji śmiertelne/ciężkie/powodujące czasową niezdolność do pracy) statystyki w 2022 r. przedstawiają się następująco:
Górnictwo węgla kamiennego (28/12/1532)
Górnictwo rud miedzi (2/0/172)
Górnictwo odkrywkowe (5/0/45)
Górnictwo otworowe i zakłady wykonujące roboty geologiczne (0/0/28)
Pozostałe górnictwo (1/0/13)
W większości przypadków odnotowujemy w 2023 r. spadki względem 2022 r. w rozbiciu na poszczególne działy górnictwa. Szczególnie zauważalny i cieszący jest spadek liczby wypadków śmiertelnych i ciężkich w odniesieniu do górnictwa węgla kamiennego. Z 28 wypadków śmiertelnych oraz 12 ciężkich w 2022 r. na chwilę obecną statystyki w 2023 r. spadły odpowiednio do 5 i 2 wypadków. Są jednak wyjątki. Przykładowo w 2022 r. w górnictwie rud miedzi odnotowano 2 wypadki śmiertelne i żadnego ciężkiego. Natomiast w ciągu 10 miesięcy 2023 r. mamy tam do czynienia również z dwoma wypadkami śmiertelnymi, jednak niestety należy do tego doliczyć także cztery wypadki ciężkie.
Podsumowując – życzymy sobie, aby tendencja spadkowa w zakresie wypadków górniczych została utrzymana i pogłębiona w odniesieniu do każdego rodzaju wypadku, ze szczególnym uwzględnieniem wypadków śmiertelnych oraz ciężkich, jak również w zakresie wszelkich rodzajów górnictwa. Należy pamiętać, że doniosłą rolę w wypadkach odgrywają zagrożenia górnicze, które nieodłącznie towarzyszą działalności wydobywczej. Specyfika zagrożeń górniczych różni się w zależności od zakładu górniczego. Z innymi zagrożeniami mamy do czynienia w górnictwie podziemnym rud miedzi czy węgla kamiennego, jeszcze inne występują w górnictwie odkrywkowym oraz otworowym. Dlatego też w celu dokładnego zbadania tej tematyki zachęcamy przy okazji do zapoznania się z innym naszym artykułem dotyczącym zagrożeń górniczych, który jest dostępny pod niniejszym linkiem: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/08/21/zagrozenia-gornicze-systematyzacja-zagrozen-gorniczych/
Drodzy Czytelnicy, w dzisiejszym wpisie zajmiemy się nieco luźniejszym tematem w postaci przedstawienia programów wyborczych w zakresie energetyki i górnictwa wszystkich ugrupowań politycznych, które zarejestrowały swoje komitety wyborcze na poziomie ogólnopolskim w nadchodzących wyborach parlamentarnych.
Zanim jednak przejdziemy do szczegółowej analizy wspomnianych propozycji, powinniśmy wpierw unaocznić sobie największe wyzwania i problemy obecnego górnictwa w Polsce. Przede wszystkim problemy te związane są z zagadnieniami klimatycznymi oraz nierozerwalnie z nimi połączoną transformacją energetyczną, a także zagadnieniami gospodarczymi czy infrastrukturalnymi (np. w postaci sieci przesyłowych) czy też dotyczącymi rentowności określonych przedsięwzięć. Wszystkie te wyzwania stawiane całej branży górniczej pozwalają nam na dokonanie wyodrębnienia katalogu otwartego zagadnień z nimi związanych. Są to, m. in.:
Regulacje Unii Europejskiej w postaci pakietu “Fit for 55” zakładającego w pierwszej kolejności redukcję gazów cieplarnianych do 2030 roku, a przede wszystkim osiągnięcie celu neutralności klimatycznej do 2050 roku. Jednak najbardziej interesujące z punktu widzenia polskiego górnictwa węglowego w tym zakresie są tzw. opłaty za emisje polegające mniej więcej na tym, że ten, kto emituje ponad przewidziany próg, płaci.
Konieczność wprowadzenia regulacji krajowych ułatwiających obywatelom płynne i realne (możliwie tanie) przejście na źródła odnawialnej energii w krótkim wymiarze czasowym z jednoczesnym uwzględnieniem długiego wymiaru czasowego w postaci zaplanowanej transformacji systemowej.
Modernizacja obecnego statusu górników węglowych jako grupy zawodowej. Kwestie programowe takie jak pomoc w przebranżowieniu się czy umożliwienie nabycia nowych kompetencji pozwalających dostosować się do nadchodzących zmian.
Modernizacja infrastruktury, a w szczególności sieci przesyłowych i dostosowanie ich do odbioru i redystrybucji nowych źródeł energii.
Przygotowanie planu konserwacji, rekultywacji czy rewitalizacji terenów należących do obecnie działających kopalni, które zostaną wygaszone.
Jak do powyższego mają się programy obecnych ugrupowań ubiegających się o głosy obywateli w nadchodzących wyborach? Sprawdźmy sami.
Program Koalicji Obywatelskiej:
konkret 62: Obniżenie kosztów prowadzenia gospodarstw poprzez zapewnienie wsparcia dla inwestycji w biogazownie, farmy fotowoltaiczne oraz pompy ciepła;
konkret 82: Powołanie Ministerstwa Przemysłu z siedzibą na Śląsku;
konkret 84: Przywrócenie korzystnych zasad rozliczania produkowanej energii dla prosumentów – niższe rachunki za prąd dla inwestujących w fotowoltaikę;
konkret 85: Umożliwienie stworzenia 700 lokalnych wspólnot energetycznych generujących własny, tańszy prąd;
konkret 86: Złożenie projektu ustawy odblokowującej możliwość rozwoju energetyki wiatrowej na lądzie (zmniejszenie odległości do 500 m) z jasnymi i szybkimi regułami wydawania decyzji o budowie i przyłączeniu. Lokalne społeczności otrzymają 5% przychodów ze sprzedaży energii;
konkret 87:Zamrożenie cen gazu w 2024 r. dla gospodarstw domowych i odbiorców wrażliwych na poziomie cen z 2023 r.;
Konkret 88: Przedstawienie szczegółowego planu transformacji energetycznej, która umożliwi ograniczenie emisji CO2 o 75% do 2030 roku. Przyspieszenie rozwoju niskoemisyjnych źródeł energii (OZE i energetyki jądrowej). Opracowanie założenia dla spójnego programu rozwoju energetyki jądrowej oraz precyzyjne określenie sposób jego finansowania.
Program Prawa i Sprawiedliwości:
Zwiększenie mocy produkcyjnych polskiej energetyki opartej o atom uzupełniany OZE z rezerwą w postaci energetyki węglowej;
Ochrona górnictwa węglowego;
Utworzenie narodowej agencji bezpieczeństwa energetycznego, która ma przejąć koszty wytworzenia energii elektrycznej z węgla;
Przebudowę systemu infrastruktury energetycznej w sferze prawnej oraz technicznej;
Likwidacja ubóstwa energetycznego.
Program Trzeciej Drogi
W przypadku postulatów Trzeciej Drogi dotyczących przyszłości górnictwa, transformacji energetycznej i walki ze zmianami klimatycznymi, to również znajdują się wśród nich jedynie gwarancje, z których tylko jedna dotyczy stricte sektora energetycznego. W skrócie, postulat ten zakłada, że obywatele będą mogli w łatwiejszy sposób produkować energię na własne potrzeby, w myśl hasła: “Mój dom moją elektrownią”, a także będą mogli oni kupować energię bezpośrednio od wytwórcy.
Program Lewicy:
Uproszczenie przepisów prawnych dotyczących produkcji energii z OZE;
Oparcie mixu energetycznego o atom + OZE;
Ustanowienie tańszej taryfy energetycznej;
Rozwój programów modernizacji energetycznej gospodarstw domowych;
Utworzenie europejskiej unii energetycznej zacieśniające współpracę pomiędzy krajami UE w celu płynniejszego i wydajniejszego przejścia przez transformację energetyczną;
Zwiększenie efektywności energetycznej.
Program Konfederacji:
Wypowiedzenie warunków Europejskiego Zielonego Ładu;
Zawieszenie handlu emisjami (ETS);
Urynkowienie OZE;
Utrzymanie węgla jako głównego paliwa energetycznego;
Budowa źródeł energii opartej na geotermii;
Rozwój energetyki jądrowej z budową własnych zakładów produkcji paliwa jądrowego.
Program Bezpartyjnych Samorządowców:
Decentralizacja systemu energetycznego;
Wykorzystanie drewna jako masowego surowca do ogrzewania domów;
Rozwój energetyki atomowej;
Rozwój energetyki wodorowej;
Rozwój OZE.
Program Polska Jest Jedna
Oparcie polskiej suwerenności energetycznej oraz rozwoju gospodarczego o krajowe zasoby surowców naturalnych: (WĘGLA, ŹRÓDEŁ GEOTERMALNYCH);
Powstrzymanie likwidacji polskich kopalń;
Uruchomienie nowoczesnych technologii eksploatacji i gazyfikacji węgla;
Przywrócenie szkolnictwa górniczego oraz liceów zawodowych;
Odtworzenie i budowa nowych kopalń;
Przebudowa systemu energetycznego na model PER: Polskiej Energetyki Rozproszonej;
Wsparcie samorządów przy budowie i modernizacji lokalnych ciepłowni na odbiór i dystrybucję energii ze źródeł geotermalnych.
W tym miejscu zakończymy. Mam nadzieję, że przybliżyliśmy nieco Państwu programy wyborcze dotyczące energetyki i górnictwa, które zostały zaproponowane przez komitety ogólnopolskie biorące udział w wyborach parlamentarnych. Należy jednak pamiętać, że w większości są to hasła wyborcze, które prawdopodobnie ciężko będzie wprowadzić w życie. Większość z nich nie odzwierciedla bowiem możliwości gospodarczych, czasowych, technologicznych, czy społecznych. Koszty przedsięwzięcia jakim jest transformacja energetyczna idą w miliardy złotych, natomiast polska energetyka w dalszym ciągu jest przestarzała, ma spore braki regulacyjne i techniczne. Ocenę tych kwestii pozostawiamy oczywiście każdemu do prywatnej analizy. Natomiast my zwracamy uwagę, że w kwestii tak strategicznych sektorów jak górnictwo czy energetyka najlepszy byłby oczywiście polityczny konsensus i wypracowanie długofalowej polityki, konsekwentnie realizowanej „ponad podziałami”. Rzecz jasna nie namawiamy na kogo głosować, zachęcamy natomiast do tego, aby w ogóle iść na wybory i oddać głos.
Obsługujemy pliki cookies. Jeśli uważasz, że to jest ok, po prostu kliknij "Akceptuj wszystko". Możesz też wybrać, jakie chcesz ciasteczka, klikając "Ustawienia".
