Przedsiębiorcę definiują różne ustawy. Najczęściej przywoływaną jest ta zawarta w art. 43(1) Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610), zgodnie z którą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 33(1) § 1 (jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną i do których stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych), prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Przedsiębiorcy nie należy mylić przy tym z przedsiębiorstwem (często spotykany błąd), które jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 55(1) k.c.). Poza przywołaną wyżej definicją przedsiębiorcy z Kodeksu cywilnego, mamy jeszcze m. in. definicje zawarte chociażby w:
art. 4 Prawa przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236): Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą (ust. 1); Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2);
art. 3 ust. 1 pkt 3 Prawa własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170): osoba prowadząca w celach zarobkowych działalność wytwórczą, budowlaną, handlową lub usługową, zwaną działalnością gospodarczą;
art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233): osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej.
Również w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej jako: p.g.g.) znaleźć można definicję przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. przedsiębiorcą – jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Już sama przywołana definicja skłania ku refleksji, że przedsiębiorca, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie, będzie szczególnym rodzajem przedsiębiorcy. Na gruncie ustawy p.g.g. możemy bowiem mówić o przedsiębiorcy górniczym w jej rozumieniu – sensu stricto oraz przedsiębiorcy górniczym sensu largo (tj. przedsiębiorcy górniczym wykraczającym poza ramy definicji legalnej przedsiębiorcy zawartej w p.g.g.). Czynnikiem konstytutywnym kreującym przedsiębiorcę górniczego jest fakt posiadania koncesji na wykonywanie działalności regulowanej ustawą p.g.g.[1]. Możemy nazwać taki podmiot przedsiębiorcą górniczym sensu stricto. Będzie to podmiot, który może uzyskać koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej regulowanej ustawą (art. 1 ust. 1 p.g.g.). Podmiotem takim będzie podmiot, który posiada zdolność prawną (np. osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą), tudzież zdolność do czynności prawnych [np. spółki osobowe czy kapitałowe regulowane Kodeksem spółek handlowych (Dz. U. 2024 r. poz. 18)]. Koncesjonariuszem nie może być spółka cywilna, bowiem nie jest ona podmiotem prawa, a jedynie rodzajem umowy regulowanej przepisami KC i dlatego to jej wspólnicy, a nie spółka są przedsiębiorcami[2].
Ustawa przewiduje jeszcze jedną kategorię podmiotów prowadzących działalność regulowaną ustawą, ale bez konieczności uzyskania koncesji[2], podmioty te jednak nie są przedsiębiorcami w rozumieniu tej Ustawy, jednakże są nimi w rozumieniu Kodeksu cywilnego – przedsiębiorca górniczy sensu largo. Podmiot taki prowadzi co prawda działalność regulowaną Ustawą, która nie wymaga jednak koncesji. Jednakże do takiego podmiotu stosuje się odpowiednio przepisy o przedsiębiorcy w rozumieniu Ustawy.Koncesji nie wymaga poszukiwanie oraz rozpoznawanie złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą (ściślej: innych niż wymienione w art. 10 ust. 1 p.g.g.), w tym poszukiwanie i rozpoznawanie wód leczniczych, solanek i wód termalnych oraz wydobycie piasku i żwiru na potrzeby własne (art. 4)[2]. Do ww. podmiotów nie będą miały również zastosowania szczególne wymagania stawiane przedsiębiorcom, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. Poza obowiązkiem uzyskania koncesji podmioty te będą zwolnione chociażby z konieczności poniesienia kosztów z tytułu opłaty od poszukiwania lub rozpoznawania złóż (art. 133 p.g.g.).
P. Wojtulek, T. Kocowski, W. Małecki, Prawo geologiczne i górnicze, C.H. Beck, 2020, Warszawa.
H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom 1, Wrocław 2013, s. 85, 182.
W dzisiejszym artykule skupimy się na zastosowaniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym(15). Oczywiście przedmiotowy artykuł stanowi wyłącznie zarys kwestii związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do różnego rodzaju opłat w p.g.g.(1), a szczegółowe opracowanie dotyczące wszystkich kwestii byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na ramy niniejszego artykułu.
Polish currency showed on coal of mine deposit mineral resources background whose prices increase during high inflation in Poland– https://wysokienapiecie.pl/81776-odkrywamy-tajemnice-finansow-pgg/
Same administracyjne kary pieniężne regulują przepisy działu IVa k.p.a.(2), który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.(3). W pierwszej kolejności, istotnie należałoby omówić pojęcie administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Istotnie w doktrynie wskazuje się, że nie ma znaczenia czy ustawodawca używa określenia „kara” czy też jakiekolwiek innego. Wskazując samą istotę administracyjnej kary pieniężnej, warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym określono administracyjne kary pieniężne jako sankcje administracyjne za naruszenie prawa administracyjnego.
Istotnie, do najważniejszych cech administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu działu IVa k.p.a. należy bez wątpienia ich materialnoprawny charakter, gdyż mimo tego że znajdują się w ustawie procesowej, wskazują one istotę kar oraz reguły ich wymierzania w sposób nieco zbliżony do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego(4) (ustawodawca wprowadził tutaj np. zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy). Przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają również charakter subsydiarny, regulując materię takich kar wyłącznie częściowo. Bowiem stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
Na co również zwraca uwagę G. Radecki(5), za niewłaściwe należy uznać łączne stosowanie przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wespół z innymi przepisami o charakterze szczególnym, kiedy przepisy szczególne regulują już wybrany zakres wskazany w art. 189a § 2 k.p.a. (czyli np. jeżeli w przepisach odrębnych dotyczących kar pieniężnych uregulowano udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych, to nie możliwe jest zastosowanie art. 189k k.p.a. dotyczącego ww. ulg nawet jeżeliby nadawałyby się one do zastosowania “połowicznie” ). Bowiem stosownie do ww. art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca w przypadku braku uregulowania szczególnego dotyczącego kwestii wskazanej w pkt 1-6 zdaje się wyłączać prima facie zastosowanie wszystkich pozostałych przepisów k.p.a., które nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Niemniej jednak, w uzasadnieniu projektu ustawy(6), ustawodawca wyraźnie nadmienia, że skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6.
Konkludując podstawowe cechy administracyjnych kar pieniężnych należy podkreślić, że mają one charakter czysto publicznoprawny i są one środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych(7), niebędącymi podatkowymi należnościami budżetowymi według definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej(8) (według tej definicji przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych).
Przechodząc już do samych opłat uregulowanych przez ustawodawcę w dziale VII p.g.g., wyróżnić można 5 rodzajów opłat: opłata eksploatacyjna (uregulowana w art. 134 p.g.g.), opłata za działalność (tj. za koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, węglowodorów lub kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub wydobywania węglowodorów ze złoża – art. 133 p.g.g.) określana również w doktrynie mianem opłaty quasi – eksploatacyjnej(9), opłata dodatkowa (art. 139 p.g.g.), opłata za magazynowanie (art. 135 p.g.g.) oraz opłata podwyższona (art. 140 p.g.g.). Stosownie do wspomnianego już art. 140 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych albo podlegającemu zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że bez wątpienia opłata podwyższona jest administracyjną karą pieniężną, bowiem spełnia ona wszystkie kryteria stawiane przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. kryteria – tj.:
1) stanowi ona sankcję,
2) o charakterze pieniężnym,
3) nakładaną przez organ administracji publicznej (tj. ministra właściwego do spraw środowiska lub właściwy organ nadzoru górniczego),
4) w drodze decyzji,
5) oraz w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przechodząc już do zastosowania poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a., trudno znaleźć praktyczną możliwość zastosowania art. 189c k.p.a., który nakazuje organowi wymierzającego opłatę stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdyż art. 140 ust. 5 p.g.g. wskazuje, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (natomiast zgodnie z art. 136 p.g.g., stawki podlegają corocznej zmianie, stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy). Zaś zgodnie z art. 136 ust. 2 p.g.g., na podstawie wskaźnika o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” stawki opłat obowiązujące na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Przy czym należy zauważyć, że na chwilę obecną stawka opłaty która z roku na rok stale rośnie. Stosownie do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) przykładowo stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirów wynosiła 0,58 zł za tonę, w obwieszczeniu w sprawie opłat na 2017 rok (M.P. z 2016 r. poz. 888) – 0,59 zł, natomiast w obwieszczeniu w sprawie opłat na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 482) – 0,68 zł, a już za rok 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1080) – 0,72 zł.
Niemniej jednak jak ponownie słusznie wskazuje G. Radecki(5), podążając za poglądem prof. A. Wróbla(10), wybranie ustawy względniejszej nie zawsze musi odbywać się wyłącznie w oparciu o korzystniejszą stawkę/taryfę opłaty i wymaga ono analizy wszystkich okoliczności sprawy wpływających na sytuację ukaranego(11).
Taka regulacja utrudnia również możliwość praktycznego zastosowania art. 189d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem o czym była wyżej mowa, sankcje są tutaj ustanawiane w stałych i sztywnych kwotach, a nie mają one charakteru widełkowego, tak naprawdę zamykając jakąkolwiek dyskrecjonalność organu w zakresie zmniejszenia administracyjnej kary. Takie rozwiązanie poddawane jest dosyć aktywnej krytyce, chociażby zważywszy na fakt, że wysokość opłat powinna być uzależniona nie tylko od rozmiaru ewentualnej działalności, ale i również od okoliczności ściśle związanych z osobą sprawcy (szczególnie w kontekście chociażby art. 143 p.g.g., który w żaden sposób nie współgra z treścią art. 189d pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1195/20, gdzie tak naprawdę błędnie utożsamia się stronę postępowania ze sprawcą deliktu)(12).
Kolejną kwestią jest art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sam ustawodawca nie zawarł w żadnym stopniu definicji siły wyższej w ustawie, w związku z czym konieczne jest posiłkowanie się tutaj definicjami wypracowanymi przez doktrynę. I tak, za przykład może posłużyć ta proponowana przez R. Stankiewicza(13). Zgodnie z nią siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Odnosząc to do opłaty podwyższonej, przykładowym przypadkiem który może znaleźć tu zastosowanie jest budowa budynku gospodarskiego przez rolnika zburzonego w skutek ulewy lub wiatru, w którym hodował on bydło lub przechowywał zboże niezbędne dla utrzymania siebie oraz swojej najbliższej rodziny.
Zdecydowanie szersze zastosowanie może tutaj znaleźć 189f k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przyjmując pewne praktyczne odwołanie, za taki przykład posłużyć może np. naruszenie w niewielkim stopniu warunków wydobycia dla zaspokojenia potrzeb własnych, gdzie właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia wydobycia piasku lub żwiru i zachowując przy tym wszystkie wymagania wskazane przez ustawodawcę, nieznacznie przekroczył limit wydobycia (np. wydobywając 15 m2 piasku w roku kalendarzowym). Odnośnie natomiast art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustawodawca w celu odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej zmuszony jest do odstąpienia od wykonania kary jeżeli:
1) na stronę nałożono administracyjną karę pieniężną za to samo zachowanie w drodze decyzji przez inny organ, lub
2) została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
3) uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował na czym miałyby opierać się zrealizowane już cele. W doktrynie podnosi się, że przede wszystkim musi zachodzić tożsamość przedmiotową i podmiotową, polegająca na tym, by różnym sankcjom podlegało to samo działanie tego samego podmiotu(5, 14). Bez wątpienia, pomimo znacznego obciążenia finansowego, nie będziemy mieli przykładowo do czynienia z tożsamością przedmiotową w przypadku ustalenia opłaty podwyższonej, jeżeli temu samemu podmiotowi ustalono uprzednio opłatę związaną z naruszeniem wymogów dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego w dziale X p.g.g. Mimo że są to również administracyjne opłaty pieniężne, to mają one inny charakter, dotyczą w praktyce innych deliktów i są one skierowane zasadniczo do przedsiębiorców (tj. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., podmiotów posiadających koncesję na prowadzenie działalności regulowaną ustawą).
Istotnie należy zwrócić uwagę na przestępstwo penalizowane przez ustawodawcę w art. 176 p.g.g., gdzie penalizuje się karą pozbawienia wolności niekoncesjonowane wydobycie, ale tylko przy wyrządzeniu poważnej szkody w środowisku lub znacznej szkody na mieniu bądź sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa, co może, choć nie musi wykluczać tożsamości przedmiotowej, bowiem art. 140 p.g.g. wymierza sankcję za jakiekolwiek wydobycie kopaliny lub prowadzenie działalności w ustawie. Za sankcję kompletną należałoby tutaj uznać np. wymierzenie kary aresztu za wykroczenie z art. 177 p.g.g. (wydobycie kopaliny czy prowadzenie robót geologicznych bez koncesji albo projektu bądź z naruszeniem ich warunków) i jednocześnie wymierzenie opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie. Natomiast za zasadną należałoby uznać sytuację, kiedy podmiot byłby obciążony zarówno grzywną, jak również opłatą podwyższoną i to w obu przypadkach znacznych rozmiarów (odstąpienie).
Podsumowując, do obecnej regulacji związanej z działem VII p.g.g. należy odnieść się zdecydowanie krytycznie. Przede wszystkim za nieodpowiedni należy uznać tutaj m.in wciąż częsty automatyzm organów w wymierzaniu takich kar, brak realnej możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary czy bardzo wątłą i nie precyzyjną regulację p.g.g. w zakresie wymiaru takich kar. Za pewne pozytywy należy z pewnością uznać np. regulacje art. 175a i 175b p.g.g., które dają organowi pewną dyskrecjonalność w wymiarze kary, niemniej jednak wyłącznie w odniesieniu do działu X p.g.g. związanego z karami dotyczącymi prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Wobec tego, zdecydowanie należy postulować dostosowanie przez ustawodawcę działu VII p.g.g. do wymagań poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a.
1) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).
2) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).
3) Dz. U. z 2017 r. poz. 935. ze zm.
4) Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.
5) G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, 2020, XX, z. 3: s. 167-180.
6) Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183, str. 71 -72.
7) Dz. U. z 2023 r. poz. 1270. ze zm.
8) Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.
9) Tak A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.
10) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el./2019.
11) P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 613-614.
12) A. Lipiński, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne roboty geologiczne – glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego (Nr 4/2022), str. 53-58.
13) R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2017, nr 2.
14) M. Wincenciak, Aksjologia sankcji administracyjnej a przedawnienie jej wymierzania lub wykonania [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017.
15) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom II, Legalis 2023.
W ostatnim czasie na naszej stronie internetowej pojawiło się kilka publikacji dotykających kwestii tzw. nielegalnego wydobycia. Uzupełnieniem przepisów ustawy p.g.g., na które powoływaliśmy się w publikacjach jest oczywiście utrwalone orzecznictwo, w tym głównie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie materię tą wyjaśnia dość „świeży” wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 302/20 (LEX nr 3581892). Postępowanie toczyło się na skutek skargi kasacyjnej właścicieli nieruchomości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 593/19, w sprawie ich skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Stan faktyczny przedmiotowej sprawy przedstawia się następująco. W 2006 r. skarżący kupili działkę, która miała zapewnić dojazd do budowanych przez nich stawów hodowlanych. Od 2008 r. pogłębiali przejazd, a uzyskany materiał wykorzystali do niwelacji innych swoich nieruchomości. W decyzjach uzyskanych na budowę stawów nie było wytycznych, co zrobić z uzyskaną ziemią. Skarżący wskazywali, że nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, jak również, iż od żadnego z organów nie uzyskali informacji, że potrzebne jest uzyskanie koncesji lub opłacenie jakichkolwiek dodatkowych opłat administracyjnych.
W wyniku oględzin przedmiotowej działki pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie stwierdzili, że w wyniku prowadzonej eksploatacji powstało wyrobisko skokowe o pow. ok. 600 m2 wzdłuż górnych krawędzi i głębokości ok. 5 m (…) Humus o średniej miąższości ok. 0,3 m został zdjęty i zwałowany wokół górnych krawędzi wyrobiska. Z dalszych ustaleń organu – tj. analizy fragmentu mapy z 1996 r. i zdjęć archiwalnych – wynikało, że w części objętej eksploatacją, w większości porastał las sosnowy. Wycinka lasu nastąpiła w okresie od 8 maja 2011 r. do 9 października 2013 r. (…) Ustalono również, że Starosta Sochaczewski decyzją z dnia 18 września 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił właścicielowi działki pozwolenia na budowę urządzenia wodnego, stawu rekreacyjno-rybnego.
W świetle powyższych okoliczności, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie ustalił skarżącym opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji 3168 ton kopaliny – piasku z terenu stanowiącej ich własność działki (…) w wysokości 74 765 zł. Organ uznał, że (…) rzeczywista skala wykonywanych robót miała znamiona wydobywania kopaliny, a ich zakres znacząco wykroczył poza planowany obrys planowanej drogi. (…) Wskazano, że eksploatacja była prowadzona przy pełnej akceptacji skarżących (…) na żadnym etapie postępowania nie wskazali osoby lub osób, z którymi zawierali umowy, ani osób czy firm, które prowadziły prace na działce. Zdaniem organu, brak gospodarczego wykorzystania odłączonych mas kruszywa nie miał istotnego znaczenia dla zastosowania sankcji, o której mowa w art. 140 p.g.g. Organ stwierdził, że niezależnie od motywów, jakimi kierowali się skarżący, wykonując wkop, odłączyli jednocześnie kopalinę od złoża, przez co postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było w pełni uzasadnione, a w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 4 p.g.g. wyłączające wydobycie kopalin spod rygorów p.g.g. Skarżący nie posiadali koncesji na eksploatację kopaliny, nie dokonali zgłoszenia wydobywania piasku na potrzeby własne, a zakres wykonanych robót (…) wykraczał poza ustalenia pozwoleń na budowę stawów. Bez znaczenia w niniejszej sprawie było, w jaki sposób odwołujący wykorzystali później wydobyty piasek, w związku z czym organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji.
Decyzja dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2019 r., działającego jako organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podkreślił, że skarżący nie zdołali skutecznie zakwestionować ustaleń organu, ani rzetelności pomiarów – zarówno wyrobiska, jak i urobku, nie podważyli również skutecznie metodologii dokonanych obliczeń. WSA wskazał, żeskarżący jako właściciele działki ponosili odpowiedzialność za wykonywane na tym terenie roboty, niezależnie od tego czy wykonywali je własnymi siłami, czy też zlecili bądź tolerowali wydobycie piasku przez osoby trzecie. Z uwagi na treść art. 143 ust. 3 p.g.g. Sąd podzielił stanowisko organów, że bez znaczenia było oświadczenie skarżących, że nie prowadzili działalności gospodarczej na terenie swojej działki.Jeśli bowiem organ nie mógł ustalić podmiotu, który dopuścił się nielegalnego wydobycia, wówczas odpowiada właściciel jako podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości.Sam fakt własności działki zobowiązywał skarżących do pieczy nad tym terenem.
Właściciele nieruchomości zaskarżyli skargą kasacyjną do NSA powyższy wyrok. NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. NSA wskazał: Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (…) wynika, że (…) organ słusznie uznał, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, że skarżący jako właściciele działki, zobowiązani byli do sprawowania pieczy nad swoją działką i na podstawie art. 143 ust. 3 p.g.g. ponosili odpowiedzialność z tytułu wydobycia z ich terenu kopaliny bez koncesji. (…) podkreślić należy, że przewidziana w art. 140 p.g.g. „opłata podwyższona stanowi jeden z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla celów ustawy” (K. Karpus (w:) Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, W. 2015, komentarz do art. 140). Nie ma wątpliwości, że działalność wykonywana (…) bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienia z tego tytułu opłaty (odpowiednio dodatkowej czy podwyższonej) „stanowi ujemną konsekwencję tych „zachowań” (M. Szalewska, Opłaty sankcyjne (w:) Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, red. B. Rakoczy, W. 2016). Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. w sprawach określonych działem „Opłaty” stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku – właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne. Wynika z tego, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. (…) Należy zatem uznać, że w sytuacji kiedy nie ustalono odpowiedzialności innych podmiotów wymienionych w ust. 2 pkt 2 i 4 znajduje zastosowanie regulacja prawna przewidziana w ust. 3 art. 143 p.g.g. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1424/19).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że małżonkowie są właścicielami działki. Poza sporem pozostaje okoliczność, że na powyższej działce nielegalnie wydobywano piasek. Okolicznością bezsporną jest również i to, że małżonkowie nie posiadali wymaganej prawem koncesji na wydobywanie z wyrobiska znajdującego na działce kopaliny w postaci piasku. Z akt sprawy (ze zdjęć satelitarnych) wynikało również, że wyrobisko na działce powstało już po dacie jej zakupu przez skarżących i do czasu przeprowadzenia oględzin nieruchomości właściciele nie podejmowali czynności mających na celu zabezpieczenia nieruchomości i nie zgłaszali organom ścigania o naruszeniu ich własności. W świetle zebranych dowodów nie budziło zatem wątpliwości, że kopalina z działki została wydobyta i to w ilości ustalonej przez uprawnioną osobę – specjalistę z dziedziny miernictwa górniczego i geologii – w oparciu o sporządzoną dokumentację przy wykorzystaniu urządzeń zawierającą szczegóły dotyczące obmiaru wyrobiska i rodzaju kruszywa (…) Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. (…) twierdzenia skarżących, że celem ich prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz utworzenie drogi dojazdowej do utworzonych stawów hodowlanych, nie miały żadnego w sprawie znaczenia. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się bowiem, że motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla przyjęcia dopuszczenia się przez skarżących deliktu z art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. Z uwagi na treść art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. należy uznać, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji. Z kolei z treści art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. wynika jednoznacznie, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej, a wysokość tej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin ustala się w sposób opisany w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 189/19). (…) nie mają znaczenia w sprawie wyjaśnienia skarżących co do kwestii nieprowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kruszywa w postaci piasku. Z cytowanych wyżej przepisów p.g.g. nie wynika wcale, że organ nie ma obowiązku nałożenia podwyższonej opłaty, gdy wydobycie kopaliny nie odbywa się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Z omawianych przepisów wynika zaś jednoznacznie, że istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji. Podsumowując. W opisywanym wyroku NSA wskazał, że przepisy ustawy p.g.g. są na tyle precyzyjne w swym brzmieniu, że nielegalnym wydobyciem będzie każdorazowo prowadzenie wydobycia kopaliny (odłączenie kopaliny od złoża) bez wymaganej koncesji (ponad ramy wyznaczone art. 4 p.g.g.), co automatycznie pociąga za sobą sankcję (opłatę podwyższoną) – i żadne okoliczności nie wpływają na ocenę skutków tak prowadzonego wydobycia.Opisywany wyrok świetnie zatem obrazuje działanie w praktyce zasady „nieznajomość prawa szkodzi”. Skarżącym nie pomogło powoływanie się, czy to na brak świadomości prawa, czy to, że żaden organ nie wskazał im, że potrzebne jest uzyskanie koncesji, czy to, że obowiązki takie nie wynikały z decyzji dotyczącej budowy stawów, ani nawet fakt, że nie prowadzili działalności gospodarczej. Ich obowiązki wynikały bowiem z przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa.
Obsługujemy pliki cookies. Jeśli uważasz, że to jest ok, po prostu kliknij "Akceptuj wszystko". Możesz też wybrać, jakie chcesz ciasteczka, klikając "Ustawienia".
