Kategoria: koncesja

1. Definicja przedsiębiorcy – Prawo przedsiębiorców + Prawo geologiczne i górnicze

Rozważania dotyczące tematu artykułu należy rozpocząć od krótkiego wyjaśnienia kilku pojęć, które wyznaczają zakres podmiotowy i przedmiotowy, do którego kierować będziemy uwagi odnoszące się do przedmiotowych obowiązków.

Rozpoczynamy od przytoczenia definicji przedsiębiorcy zawartej zarówno w ustawie Prawo przedsiębiorców, jak również w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. 

I tak, zgodnie z art. 4 Prawa przedsiębiorców (p.p):

Art. 4. 1. p.p. Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą.

2. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

3. Zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne określają odrębne przepisy.

Te ostatnie zasady zostały zawarte w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego (p.g.g.):

Art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. W rozumieniu ustawy przedsiębiorcą – jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą.

Widzimy tutaj zatem zawężenie kręgu przedsiębiorców na gruncie Prawa geologicznego i górniczego w stosunku do ogólnej normy zawartej w Prawie przedsiębiorców poprzez wprowadzenie wymogu posiadania koncesji w rozumieniu tej pierwszej ustawy. Nie wystarcza zatem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej na gruncie Prawa przedsiębiorców.

2. Wymogi stosuje się nie tylko do przedsiębiorców

Co bardzo istotne, zakres podmiotowy rzeczonych na wstępie obowiązków jest szerszy, niż by wskazywało na to dosłowne brzmienie tematu, bowiem wspomniane wymogi stosuje się nie tylko do przedsiębiorców. Zgodnie z art. 2 ust. 3 p.g.g.:

Art. 2 ust 3. p.g.g. Przepisy ustawy dotyczące przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio do podmiotów, które uzyskały inne niż koncesja decyzje stanowiące podstawę wykonywania działalności regulowanej ustawą.

3. Czym jest ruch zakładu górniczego?

Pojęcie ruchu zakładu górniczego jest niezdefiniowane legalnie. Można wszakże je utożsamiać z „istnieniem” zakładu górniczego oraz jego funkcjonowaniem jako części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c. w określonym miejscu i czasie. Ruchem tym jest każde wykonywanie robót górniczych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 12 p.g.g. w zakładzie górniczym, oprócz czynności składających się na likwidację zakładu górniczego, co wynika z brzmienia art. 129 ust. 3 p.g.g.

4. Na czym polega zasada ochrony złóż kopalin?

Warto zapamiętać, że zasada ochrony złóż kopalin jest jedną z dwóch podstawowych zasad prawa geologicznego i górniczego obok zasady uznania działalności górniczej za cel publiczny. W myśl art. 125 Prawa ochrony środowiska (p.o.ś.):

Art. 125. p.o.ś. 1. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Z przytoczonego przepisu wynika, że zasadę ochrony złóż kopalin konkretyzują dwie inne zasady – racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin oraz kompleksowego wykorzystania kopalin.

Zasada ochrony złóż kopalin pokazuje nam kierunek działania ustawodawcy, w myśl którego normy prawa geologicznego i górniczego powinny uwzględniać konieczność racjonalnego równoważenia korzyści gospodarczych związanych z działalnością wydobywczą z jednej strony oraz ochrony środowiska naturalnego i interesów przyszłych pokoleń z drugiej strony.

Dodatkowo w wyniku nowelizacji p.o.ś., która weszła w życie 28.10.2023 r., dodano w art. 125 p.o.ś. ust. 2 i 3, zgodnie z którymi:

2. Zasady ochrony udokumentowanych złóż kopalin określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

3. Nie narusza ochrony złóż kopalin lokalizowanie na obszarach występowania udokumentowanych złóż kopalin morskich farm wiatrowych w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1385, 1681 i 1762) oraz instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762), jeżeli te instalacje nie są trwale związane z gruntem w sposób uniemożliwiający eksploatację złoża w przyszłości.

5. Obowiązki przedsiębiorcy związane z prowadzeniem ruchu zakładu górniczego w kontekście zasady ochrony złóż kopalin

Punktem wyjścia wszelkich obowiązków ciążących na podmiotach trudniących się przemysłem wydobywczym są dyrektywy dotyczące sposobu eksploatacji kopaliny, które zostały określone w art. 126 p.o.ś. Zgodnie z nim:

Art. 126. 1. Eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny.

2. Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze.

Art. 126 p.o.ś. stanowi tym samym podstawę dla sformułowania siedmiu odrębnych obowiązków ciążących na podmiotach eksploatujących kopaliny. 

a) prowadzenie eksploatacji złoża kopaliny w sposób gospodarczo uzasadniony – należy uznać, że w przypadku braku gospodarczego uzasadnienia eksploatacji złoża nie powinna być w ogóle udzielana koncesja (np. zbyt mała ilość kopalin albo zbyt wysoki koszt eksploatacji złoża);

b) zastosowanie środków ograniczających szkody w środowisku – przesłanka ta wiąże się ściśle z zasadą prewencji i przezorności z art. 6 p.o.ś., a także z zasadą „zanieczyszczający płaci” z art. 7 p.o.ś. Ustawodawca jest świadomy tego, że prowadzenie eksploatacji złóż kopalin wiąże się z możliwością powodowania szkód w środowisku. Dlatego też kładzie nacisk na to, aby te szkody ograniczać;

c) zapewnienie racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny – pojęcie to powinno być rozumiane analogicznie, jak “racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin” z art. 125 p.o.ś. Dobrze zaplanowane, nowoczesne i oparte na naukowych metodach wydobycie oraz zagospodarowanie kopaliny stanowi jednocześnie podstawę do realizacji pozostałych obowiązków z art. 126 p.o.ś.;

d) przedsiębranie środków niezbędnych do ochrony zasobów złoża – obowiązek ten dotyczy wszystkich złóż kopalin, a więc zarówno tych udokumentowanych, jak i nieposiadających sporządzonej dokumentacji geologicznej. Tak szerokie ujęcie zabezpiecza zasoby kopalin dla przyszłych pokoleń, zapewniając jednocześnie bezpieczeństwo surowcowe dla gospodarki krajowej i wspólnotowej. W przypadku złóż udokumentowanych zasadniczymi instrumentami ich ochrony są: koncesja na wydobywanie kopalin, miejscowy plan zagospodarowania terenów górniczych z art. 104 ust. 2 p.g.g. oraz plan ruchu zakładu górniczego z art. 108 p.g.g. Znajdują one zastosowanie do eksploatacji złóż. Tam natomiast, gdzie konieczne jest zabezpieczenie udokumentowanego złoża dla celów przyszłego wykorzystania, zastosowanie znajduje art. 95 ust. 1 p.g.g. nakazujący uwzględnienie m.in. udokumentowanych złóż kopalin w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Pociąga to za sobą z kolei obowiązek wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu tak, aby możliwe było uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin na tym terenie. Jeżeli chodzi o złoża nie udokumentowane, to obowiązek ich ochrony realizuje się poprzez ich poszukiwanie i rozpoznawanie. Efektem tej działalności jest udokumentowanie złoża kopaliny, co umożliwia jego zabezpieczenie przed zabudową oraz ochronę dla celów eksploatacji;

e) przedsiębranie środków niezbędnych do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych – można w tym miejscu wspomnieć, że problem z wykonaniem tego obowiązku w praktyce mogliśmy zaobserwować przy okazji sporu pomiędzy Polską, a Republiką Czeską dotyczącego działalności KWB Turów, gdzie kością niezgody okazało się niewystarczające zabezpieczenie przez stronę polską stanu wód podziemnych po czeskiej stronie granicy przed ich drenażem spowodowanym działalnością kopalni odkrywkowej;

f) sukcesywne prowadzenie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych – widać wyraźne nawiązanie do restytucyjnej funkcji prawa w ochronie środowiska. Tytułem przykładu warto w tym miejscu docenić działania, jakie od wielu lat podejmuje PGE S.A., która prowadzi akcję sadzenia milionów drzew na obszarze terenów pogórniczych KWB Bełchatów oraz KWB Turów. Poza tym należy pochwalić także ambitne plany tejże spółki dotyczące stworzenia zbiorników wodnych w miejscach, gdzie prowadzona była eksploatacja kopalin, które głębokością mają deklasować nawet najgłębsze polskie jezioro, a więc Jezioro Hańcza (170 m vs 108 m);

g) przywracanie do właściwego stanu innych elementów przyrodniczych – elementami tymi będą przede wszystkim rośliny i zwierzęta.

Poza art. 126 p.o.ś. mamy również szczegółowe regulacje zawarte w ustawie Prawo geologiczne i górnicze.

Dla przykładu zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.g. organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, Jeżeli zamierzona działalność:

1) sprzeciwia się interesowi publicznemu, związanemu w szczególności z:

a) bezpieczeństwem państwa, w tym bezpieczeństwem energetycznym, lub

b) interesem surowcowym państwa, lub

c) ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, lub

d) realizacją transformacji energetycznej, w tym możliwością pozyskania środków finansowych na potrzeby realizacji tej transformacji (…).

Wynika z tego bardzo istotna uwaga adresowana do przedsiębiorców górniczych – już sama zamierzona działalność podmiotu wydobywczego musi być zgodna z racjonalną gospodarką złożami kopalin. W przeciwnym wypadku dane przedsięwzięcie może pozostać niezrealizowane z powodu odmowy otrzymania koncesji, której brak uniemożliwia podejmowanie większości kluczowych przedsięwzięć określonych w ustawie.

6.    Podsumowanie

Odrębnym, choć pokrewnym zagadnieniem do tematu niniejszego artykułu jest problematyka ochrony złóż kopalin w odniesieniu do obowiązków ciążących w tym zakresie na organach państwa oraz samorządu terytorialnego. Zwracamy tutaj uwagę na art. 95 i 96 p.g.g. oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Należą do niej przykładowo obowiązki wynikające z art. 95 i 96 p.g.g., które zostały nałożone na organy gminy oraz województwa. Polegają one na ujawnianiu m.in. udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych w celu ich ochrony w planach ogólnych gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W przypadku zaniechań ze strony organów zobowiązanych do ujawnienia złóż kopalin w dokumentach planistycznych ustawa przyznaje zgodnie z art. 96 p.g.g. kompetencje nadzorcze do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę.

Mamy również art. 72 ust. 1 pkt 1 p.o.ś, według którego:

Art. 72 [Opracowania ekofizjograficzne]

1. Określając ustalenia planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

Problem jest więc dużo szerszy i wymaga odrębnej analizy. 

Ochrona złóż kopalin powinna być realizowana kompleksowo, na co powinny składać się egzekwowanie zarówno analizowanych przed chwilą obowiązków nałożonych w tym zakresie na przedsiębiorców górniczych, jak również tych związanych ze sferą planowania i zagospodarowania przestrzennego, które zostały siłą rzeczy scedowane na właściwe organy. Cały system napotyka jednak na pewne mankamenty. Truizmem będzie zapewne dla czytelnika stwierdzenie faktu, że jednym z problemów jest częsty brak uchwalania przez gminy planów miejscowych, co powoduje, że brak jest np. skutecznych środków mogących pozwolić na ograniczenie zabudowy w miejscach występowania złóż kopalin.

Mgr Jakub Kołecki / 01.10.2024 r.