nielegalnewydobycie – Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego

Opublikowano 6 lutego 20246 lutego 2024 przez Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego — Dodaj komentarz

Analiza wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1005/21

Temat tzw. niedozwolonego wydobycia powraca na naszą stronę niczym bumerang. W niniejszym artykule pragniemy bowiem zaprezentować opracowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1005/21.

Na wstępie przypomnieć należy, iż Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako p.g.g.) [1] przewiduje kategorię złóż kopalin objętych własnością górniczą (art. 10 ust. 1, 2 i 4 p.g.g.) przysługującą Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 p.g.g.) oraz złóż kopalin objętych własnością nieruchomości gruntowej (art. 10 ust. 3 p.g.g.), a więc przysługujących właścicielowi nieruchomości – tzw. “własność kodeksowa” ze względu na jej pochodzenie z Kodeksu cywilnego [2]. Sam fakt, że złoże kopaliny objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, nie oznacza z góry, iż właściciel nieruchomości może prowadzić wydobycie oraz rozporządzać wydobytą kopaliną. Ustawa wskazuje, że wydobywanie kopaliny ze złoża możliwe jest jedynie po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). W p.g.g. znajdziemy również regulację dotyczącą instytucji tzw. dozwolonego wydobycia. Dozwolone wydobycie na gruncie art. 4 p.g.g. nie wymaga koncesji – jest więc wyjątkiem od zasady koncesjonowania działalności wydobywczej. Jednakże niespełnienie wymagań stawianych przez ww. przepis uznawane jest w przypadku braku koncesji jako wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji, co w konsekwencji podlega sankcji w postaci opłaty podwyższonej z art. 140 p.g.g. Kwestie te były już szeroko omawiane w ramach poprzednich publikacji, do których niniejszym odsyłamy:

Przechodząc do sedna, sprawa poruszona w analizowanym orzeczeniu dotyczyła kwestii wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Jak ustalono, współwłaściciele nieruchomości jako strona skarżąca wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej jako WSA), który oddalił skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako WUG), wydobywali piasek ze złoża piaskowego w ilości 3.933,00 Mg bez wymaganej koncesji. W związku z tym procederem, po otrzymaniu stosownej informacji od organów ścigania, dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej jako OUG) jako organ administracyjny I instancji nałożył na skarżących w drodze decyzji opłatę podwyższoną za wydobycie w wysokości 94.392,00 zł. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa WUG jako organu odwoławczego na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [3] w zw. z art. 143 ust. 1 i art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g.

W sprawie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe. „W wyniku oględzin działki przeprowadzonych 5 grudnia 2017 r. stwierdzono głęboki wykop odsłaniający skarpy przepalonego łupka węglowego, który prawdopodobnie był pozyskiwany i sprzedawany jako kruszywo. Ustalono także, że na stronie internetowej [firmy należącej do właściciela nieruchomości – przypis autora] w ofercie, obok piasku kopanego znajduje się m.in. „berga różne granulacje”. Skarżący wyjaśnił, że na działkach objętych postępowaniem prowadzi czynności w związku z likwidacją zapożarowania i wyrównania terenu, na dowód czego przedłożył zdjęcia. Wizja starosty w dniu 15 marca 2018 r. wykazała na nieruchomości piasek płukany w dwóch pryzmach”. Uzupełnienie stanu faktycznego stanowiły także zdjęcia satelitarne z lat 2009, 2013, 2015, 2017 r. – obrazujące zmiany terenu na przestrzeni lat – oraz wizja z 2018 i 2019 r. Ponadto zostały dokonane pomiary geologicznej budowy działki sporządzone przez biegłego inżyniera. Na podstawie m.in. ww. dowodów dyrektor OUG postanowił nałożyć na skarżących opłatę podwyższoną za wydobycie. Wykorzystano stawkę opłaty eksploatacyjnej na rok 2018, ustaloną dla piasków i żwirów, a wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat na rok 2018 [4] wynoszącą 0,60 zł/Mg. Całość pomnożono przez 40-krotność, wynikającą z art. 140 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 p.g.g. W wyniku obliczeń uzyskano kwotę 94.382,00 zł.

Właściciele nieruchomości odwołali się od ww. decyzji do organu wyższej instancji (w postępowaniu administracyjnym), jakim był Prezes WUG. Utrzymał on w jednak mocy decyzję dyrektora OUG i jak czytamy “wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazł podstaw by odstąpić od stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji”. Następnie właściciele nieruchomości zaskarżyli decyzję Prezesa WUG w całości, wnosząc skargę do WSA w Gliwicach, czym rozpoczęli bieg postępowania sądowoadministracyjnego. WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa WUG, która utrzymywała w mocy decyzję dyrektora OUG o nałożeniu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd podkreślił, iż w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wydobycie kopaliny wymaga koncesji. „Niepodważalnym w świetle zebranych dowodów jest, że skarżący takiej koncesji nie posiadali, co oznacza, że nie mogli wydobywać kopaliny lub udostępniać działki w tym celu innym podmiotom. Nie dokonali też zgłoszenia wydobycia na własne potrzeby”. WSA uznał, iż stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organ nadzoru górniczego i przyjął go za podstawę swego rozstrzygnięcia. Uznał także, że organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod omówione wyżej normy prawa materialnego. Wreszcie właściciele działki wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA). NSA uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzja dyrektora OUG nie jest niezgodna z prawem, jednak w sprawie nie zbadano dostatecznie stanu faktycznego. Dalej w uzasadnieniu ww. wyroku czytamy: “Organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem, to za nie mniej uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że także – jeżeli nie przede wszystkim – sąd administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rzetelnej kontroli zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej, jeżeli oczywiście kontrola ta zostanie skutecznie zainicjowana skargą (…) Zadanie sądu administracyjnego polegało na kontroli prawidłowości rozumienia (wykładni) przez organ administracji przywołanego przepisu prawa, a mianowicie art. 140 ust. 1 [w tym miejscu ciężko określić, czy sądowi chodziło o oba przepisy czy o jeden z nich – przypis autora] ust. 3 pkt 3 p.g.g., albowiem – jako przepis prawa materialnego – wyznaczał on przedmiot sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do jej załatwienia ustaleń oraz dowodów”.

Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, że NSA przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny poprawnie ustalony przez dyrektora OUG zaznaczył równocześnie, że ten ostatni „w żaden sposób nie wyjaśnił, ani też nie osadził go na gruncie żadnych argumentów odnoszących się do prawnie relewantnych faktów oraz dowodów, których ocena miałaby potwierdzać ich zaistnienie”. Dodatkowo NSA podzielił wnioski zgłoszone przez skarżących w skardze kasacyjnej, potwierdzające nieuzupełnienie stanu faktycznego, a mianowicie, że dokumenty na których bazował geolog, były dokumentami archiwalnymi. Ponadto w sprawie nie powołano biegłego. Przez co ustalenia te należy uznać jako „lakoniczne, a przez to dowolne”. W związku z tym NSA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.

W powyżej przytoczonym wyroku należy zauważyć, iż jedynie niedokładne zbadanie przez WSA stanu faktycznego sprawy stało się powodem uznania przez NSA skargi kasacyjnej za zasadną. Okoliczności faktyczne sprawy wydają się jednak wskazywać na duże prawdopodobieństwo, iż skarżący mimo wszystko nie unikną konieczności poniesienia podwyższonej opłaty (we wspomnianej lub ewentualnie innej kwocie, ustalonej na podstawie nowych dowodów).

Mgr Dominik Kowal, 06.02.2024 r.

[1] ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029);

[2] ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1933);

[3] obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2018 r. (M. P. z 2017 r. poz. 875);

[4] ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775).

Opublikowano 19 grudnia 202319 grudnia 2023 przez Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego — Dodaj komentarz

Zastosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym

W dzisiejszym artykule skupimy się na zastosowaniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym(15). Oczywiście przedmiotowy artykuł stanowi wyłącznie zarys kwestii związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do różnego rodzaju opłat w p.g.g.(1), a szczegółowe opracowanie dotyczące wszystkich kwestii byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na ramy niniejszego artykułu.

Polish currency showed on coal of mine deposit mineral resources background whose prices increase during high inflation in Poland – https://wysokienapiecie.pl/81776-odkrywamy-tajemnice-finansow-pgg/

Same administracyjne kary pieniężne regulują przepisy działu IVa k.p.a.(2), który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.(3). W pierwszej kolejności, istotnie należałoby omówić pojęcie administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Istotnie w doktrynie wskazuje się, że nie ma znaczenia czy ustawodawca używa określenia „kara” czy też jakiekolwiek innego. Wskazując samą istotę administracyjnej kary pieniężnej, warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym określono administracyjne kary pieniężne jako sankcje administracyjne za naruszenie prawa administracyjnego.

Istotnie, do najważniejszych cech administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu działu IVa k.p.a. należy bez wątpienia ich materialnoprawny charakter, gdyż mimo tego że znajdują się w ustawie procesowej, wskazują one istotę kar oraz reguły ich wymierzania w sposób nieco zbliżony do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego(4) (ustawodawca wprowadził tutaj np. zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy). Przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają również charakter subsydiarny, regulując materię takich kar wyłącznie częściowo. Bowiem stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Na co również zwraca uwagę G. Radecki(5), za niewłaściwe należy uznać łączne stosowanie przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wespół z innymi przepisami o charakterze szczególnym, kiedy przepisy szczególne regulują już wybrany zakres wskazany w art. 189a § 2 k.p.a. (czyli np. jeżeli w przepisach odrębnych dotyczących kar pieniężnych uregulowano udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych, to nie możliwe jest zastosowanie art. 189k k.p.a. dotyczącego ww. ulg nawet jeżeliby nadawałyby się one do zastosowania “połowicznie” ). Bowiem stosownie do ww. art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca w przypadku braku uregulowania szczególnego dotyczącego kwestii wskazanej w pkt 1-6 zdaje się wyłączać prima facie zastosowanie wszystkich pozostałych przepisów k.p.a., które nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Niemniej jednak, w uzasadnieniu projektu ustawy(6), ustawodawca wyraźnie nadmienia, że skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6.

Konkludując podstawowe cechy administracyjnych kar pieniężnych należy podkreślić, że mają one charakter czysto publicznoprawny i są one środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych(7), niebędącymi podatkowymi należnościami budżetowymi według definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej(8) (według tej definicji przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych).

Przechodząc już do samych opłat uregulowanych przez ustawodawcę w dziale VII p.g.g., wyróżnić można 5 rodzajów opłat: opłata eksploatacyjna (uregulowana w art. 134 p.g.g.), opłata za działalność (tj. za koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, węglowodorów lub kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub wydobywania węglowodorów ze złoża – art. 133 p.g.g.) określana również w doktrynie mianem opłaty quasi – eksploatacyjnej(9), opłata dodatkowa (art. 139 p.g.g.), opłata za magazynowanie (art. 135 p.g.g.) oraz opłata podwyższona (art. 140 p.g.g.). Stosownie do wspomnianego już art. 140 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych albo podlegającemu zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że bez wątpienia opłata podwyższona jest administracyjną karą pieniężną, bowiem spełnia ona wszystkie kryteria stawiane przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. kryteria – tj.:

1) stanowi ona sankcję,

2) o charakterze pieniężnym,

3) nakładaną przez organ administracji publicznej (tj. ministra właściwego do spraw środowiska lub właściwy organ nadzoru górniczego),

4) w drodze decyzji,

5) oraz w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przechodząc już do zastosowania poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a., trudno znaleźć praktyczną możliwość zastosowania art. 189c k.p.a., który nakazuje organowi wymierzającego opłatę stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdyż art. 140 ust. 5 p.g.g. wskazuje, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (natomiast zgodnie z art. 136 p.g.g., stawki podlegają corocznej zmianie, stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy). Zaś zgodnie z art. 136 ust. 2 p.g.g., na podstawie wskaźnika o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” stawki opłat obowiązujące na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Przy czym należy zauważyć, że na chwilę obecną stawka opłaty która z roku na rok stale rośnie. Stosownie do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) przykładowo stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirów wynosiła 0,58 zł za tonę, w obwieszczeniu w sprawie opłat na 2017 rok (M.P. z 2016 r. poz. 888) – 0,59 zł, natomiast w obwieszczeniu w sprawie opłat na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 482) – 0,68 zł, a już za rok 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1080) – 0,72 zł.

Niemniej jednak jak ponownie słusznie wskazuje G. Radecki(5), podążając za poglądem prof. A. Wróbla(10), wybranie ustawy względniejszej nie zawsze musi odbywać się wyłącznie w oparciu o korzystniejszą stawkę/taryfę opłaty i wymaga ono analizy wszystkich okoliczności sprawy wpływających na sytuację ukaranego(11).

Taka regulacja utrudnia również możliwość praktycznego zastosowania art. 189d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem o czym była wyżej mowa, sankcje są tutaj ustanawiane w stałych i sztywnych kwotach, a nie mają one charakteru widełkowego, tak naprawdę zamykając jakąkolwiek dyskrecjonalność organu w zakresie zmniejszenia administracyjnej kary. Takie rozwiązanie poddawane jest dosyć aktywnej krytyce, chociażby zważywszy na fakt, że wysokość opłat powinna być uzależniona nie tylko od rozmiaru ewentualnej działalności, ale i również od okoliczności ściśle związanych z osobą sprawcy (szczególnie w kontekście chociażby art. 143 p.g.g., który w żaden sposób nie współgra z treścią art. 189d pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1195/20, gdzie tak naprawdę błędnie utożsamia się stronę postępowania ze sprawcą deliktu)(12).

Kolejną kwestią jest art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sam ustawodawca nie zawarł w żadnym stopniu definicji siły wyższej w ustawie, w związku z czym konieczne jest posiłkowanie się tutaj definicjami wypracowanymi przez doktrynę. I tak, za przykład może posłużyć ta proponowana przez R. Stankiewicza(13). Zgodnie z nią siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Odnosząc to do opłaty podwyższonej, przykładowym przypadkiem który może znaleźć tu zastosowanie jest budowa budynku gospodarskiego przez rolnika zburzonego w skutek ulewy lub wiatru, w którym hodował on bydło lub przechowywał zboże niezbędne dla utrzymania siebie oraz swojej najbliższej rodziny.

Zdecydowanie szersze zastosowanie może tutaj znaleźć 189f k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Przyjmując pewne praktyczne odwołanie, za taki przykład posłużyć może np. naruszenie w niewielkim stopniu warunków wydobycia dla zaspokojenia potrzeb własnych, gdzie właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia wydobycia piasku lub żwiru i zachowując przy tym wszystkie wymagania wskazane przez ustawodawcę, nieznacznie przekroczył limit wydobycia (np. wydobywając 15 m²piasku w roku kalendarzowym). Odnośnie natomiast art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustawodawca w celu odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej zmuszony jest do odstąpienia od wykonania kary jeżeli:

1) na stronę nałożono administracyjną karę pieniężną za to samo zachowanie w drodze decyzji przez inny organ, lub

2) została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,

3) uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował na czym miałyby opierać się zrealizowane już cele. W doktrynie podnosi się, że przede wszystkim musi zachodzić tożsamość przedmiotową i podmiotową, polegająca na tym, by różnym sankcjom podlegało to samo działanie tego samego podmiotu(5, 14). Bez wątpienia, pomimo znacznego obciążenia finansowego, nie będziemy mieli przykładowo do czynienia z tożsamością przedmiotową w przypadku ustalenia opłaty podwyższonej, jeżeli temu samemu podmiotowi ustalono uprzednio opłatę związaną z naruszeniem wymogów dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego w dziale X p.g.g. Mimo że są to również administracyjne opłaty pieniężne, to mają one inny charakter, dotyczą w praktyce innych deliktów i są one skierowane zasadniczo do przedsiębiorców (tj. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., podmiotów posiadających koncesję na prowadzenie działalności regulowaną ustawą).

Istotnie należy zwrócić uwagę na przestępstwo penalizowane przez ustawodawcę w art. 176 p.g.g., gdzie penalizuje się karą pozbawienia wolności niekoncesjonowane wydobycie, ale tylko przy wyrządzeniu poważnej szkody w środowisku lub znacznej szkody na mieniu bądź sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa, co może, choć nie musi wykluczać tożsamości przedmiotowej, bowiem art. 140 p.g.g. wymierza sankcję za jakiekolwiek wydobycie kopaliny lub prowadzenie działalności w ustawie. Za sankcję kompletną należałoby tutaj uznać np. wymierzenie kary aresztu za wykroczenie z art. 177 p.g.g. (wydobycie kopaliny czy prowadzenie robót geologicznych bez koncesji albo projektu bądź z naruszeniem ich warunków) i jednocześnie wymierzenie opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie. Natomiast za zasadną należałoby uznać sytuację, kiedy podmiot byłby obciążony zarówno grzywną, jak również opłatą podwyższoną i to w obu przypadkach znacznych rozmiarów (odstąpienie).

Podsumowując, do obecnej regulacji związanej z działem VII p.g.g. należy odnieść się zdecydowanie krytycznie. Przede wszystkim za nieodpowiedni należy uznać tutaj m.in wciąż częsty automatyzm organów w wymierzaniu takich kar, brak realnej możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary czy bardzo wątłą i nie precyzyjną regulację p.g.g. w zakresie wymiaru takich kar. Za pewne pozytywy należy z pewnością uznać np. regulacje art. 175a i 175b p.g.g., które dają organowi pewną dyskrecjonalność w wymiarze kary, niemniej jednak wyłącznie w odniesieniu do działu X p.g.g. związanego z karami dotyczącymi prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Wobec tego, zdecydowanie należy postulować dostosowanie przez ustawodawcę działu VII p.g.g. do wymagań poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a.

1) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).

2) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).

3) Dz. U. z 2017 r. poz. 935. ze zm.

4) Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.

5) G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, 2020, XX, z. 3: s. 167-180.

6) Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183, str. 71 -72.

7) Dz. U. z 2023 r. poz. 1270. ze zm.

8) Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.

9) Tak A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.

10) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el./2019.

11) P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 613-614.

12) A. Lipiński, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne roboty geologiczne – glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego (Nr 4/2022), str. 53-58.

13) R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2017, nr 2.

14) M. Wincenciak, Aksjologia sankcji administracyjnej a przedawnienie jej wymierzania lub wykonania [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017.

15) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom II, Legalis 2023.

Mgr Kamil Kozyra / 19.12.2023 r.

Opublikowano 19 września 202319 września 2023 przez Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego — Dodaj komentarz

Nieznajomość prawa szkodzi. Czyli wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., II GSK 302/20 w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji (nielegalne wydobycie).

https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/zblizenie-zdjecia-drewnianego-mloteczka-5668481/

W ostatnim czasie na naszej stronie internetowej pojawiło się kilka publikacji dotykających kwestii tzw. nielegalnego wydobycia. Uzupełnieniem przepisów ustawy p.g.g., na które powoływaliśmy się w publikacjach jest oczywiście utrwalone orzecznictwo, w tym głównie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie materię tą wyjaśnia dość „świeży” wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 302/20 (LEX nr 3581892). Postępowanie toczyło się na skutek skargi kasacyjnej właścicieli nieruchomości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 593/19, w sprawie ich skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy przedstawia się następująco. W 2006 r. skarżący kupili działkę, która miała zapewnić dojazd do budowanych przez nich stawów hodowlanych. Od 2008 r. pogłębiali przejazd, a uzyskany materiał wykorzystali do niwelacji innych swoich nieruchomości. W decyzjach uzyskanych na budowę stawów nie było wytycznych, co zrobić z uzyskaną ziemią. Skarżący wskazywali, że nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, jak również, iż od żadnego z organów nie uzyskali informacji, że potrzebne jest uzyskanie koncesji lub opłacenie jakichkolwiek dodatkowych opłat administracyjnych.

W wyniku oględzin przedmiotowej działki pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie stwierdzili, że w wyniku prowadzonej eksploatacji powstało wyrobisko skokowe o pow. ok. 600 m² wzdłuż górnych krawędzi i głębokości ok. 5 m (…) Humus o średniej miąższości ok. 0,3 m został zdjęty i zwałowany wokół górnych krawędzi wyrobiska. Z dalszych ustaleń organu – tj. analizy fragmentu mapy z 1996 r. i zdjęć archiwalnych – wynikało, że w części objętej eksploatacją, w większości porastał las sosnowy. Wycinka lasu nastąpiła w okresie od 8 maja 2011 r. do 9 października 2013 r. (…) Ustalono również, że Starosta Sochaczewski decyzją z dnia 18 września 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił właścicielowi działki pozwolenia na budowę urządzenia wodnego, stawu rekreacyjno-rybnego.

W świetle powyższych okoliczności, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie ustalił skarżącym opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji 3168 ton kopaliny – piasku z terenu stanowiącej ich własność działki (…) w wysokości 74 765 zł. Organ uznał, że (…) rzeczywista skala wykonywanych robót miała znamiona wydobywania kopaliny, a ich zakres znacząco wykroczył poza planowany obrys planowanej drogi. (…) Wskazano, że eksploatacja była prowadzona przy pełnej akceptacji skarżących (…) na żadnym etapie postępowania nie wskazali osoby lub osób, z którymi zawierali umowy, ani osób czy firm, które prowadziły prace na działce. Zdaniem organu, brak gospodarczego wykorzystania odłączonych mas kruszywa nie miał istotnego znaczenia dla zastosowania sankcji, o której mowa w art. 140 p.g.g. Organ stwierdził, że niezależnie od motywów, jakimi kierowali się skarżący, wykonując wkop, odłączyli jednocześnie kopalinę od złoża, przez co postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było w pełni uzasadnione, a w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 4 p.g.g. wyłączające wydobycie kopalin spod rygorów p.g.g. Skarżący nie posiadali koncesji na eksploatację kopaliny, nie dokonali zgłoszenia wydobywania piasku na potrzeby własne, a zakres wykonanych robót (…) wykraczał poza ustalenia pozwoleń na budowę stawów. Bez znaczenia w niniejszej sprawie było, w jaki sposób odwołujący wykorzystali później wydobyty piasek, w związku z czym organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji.

Decyzja dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2019 r., działającego jako organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podkreślił, że skarżący nie zdołali skutecznie zakwestionować ustaleń organu, ani rzetelności pomiarów – zarówno wyrobiska, jak i urobku, nie podważyli również skutecznie metodologii dokonanych obliczeń. WSA wskazał, że skarżący jako właściciele działki ponosili odpowiedzialność za wykonywane na tym terenie roboty, niezależnie od tego czy wykonywali je własnymi siłami, czy też zlecili bądź tolerowali wydobycie piasku przez osoby trzecie. Z uwagi na treść art. 143 ust. 3 p.g.g. Sąd podzielił stanowisko organów, że bez znaczenia było oświadczenie skarżących, że nie prowadzili działalności gospodarczej na terenie swojej działki. Jeśli bowiem organ nie mógł ustalić podmiotu, który dopuścił się nielegalnego wydobycia, wówczas odpowiada właściciel jako podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości. Sam fakt własności działki zobowiązywał skarżących do pieczy nad tym terenem.

Właściciele nieruchomości zaskarżyli skargą kasacyjną do NSA powyższy wyrok. NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. NSA wskazał: Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (…) wynika, że (…) organ słusznie uznał, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, że skarżący jako właściciele działki, zobowiązani byli do sprawowania pieczy nad swoją działką i na podstawie art. 143 ust. 3 p.g.g. ponosili odpowiedzialność z tytułu wydobycia z ich terenu kopaliny bez koncesji. (…) podkreślić należy, że przewidziana w art. 140 p.g.g. „opłata podwyższona stanowi jeden z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla celów ustawy” (K. Karpus (w:) Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, W. 2015, komentarz do art. 140). Nie ma wątpliwości, że działalność wykonywana (…) bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienia z tego tytułu opłaty (odpowiednio dodatkowej czy podwyższonej) „stanowi ujemną konsekwencję tych „zachowań” (M. Szalewska, Opłaty sankcyjne (w:) Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, red. B. Rakoczy, W. 2016). Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. w sprawach określonych działem „Opłaty” stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku – właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne. Wynika z tego, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. (…) Należy zatem uznać, że w sytuacji kiedy nie ustalono odpowiedzialności innych podmiotów wymienionych w ust. 2 pkt 2 i 4 znajduje zastosowanie regulacja prawna przewidziana w ust. 3 art. 143 p.g.g. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1424/19).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że małżonkowie są właścicielami działki. Poza sporem pozostaje okoliczność, że na powyższej działce nielegalnie wydobywano piasek. Okolicznością bezsporną jest również i to, że małżonkowie nie posiadali wymaganej prawem koncesji na wydobywanie z wyrobiska znajdującego na działce kopaliny w postaci piasku. Z akt sprawy (ze zdjęć satelitarnych) wynikało również, że wyrobisko na działce powstało już po dacie jej zakupu przez skarżących i do czasu przeprowadzenia oględzin nieruchomości właściciele nie podejmowali czynności mających na celu zabezpieczenia nieruchomości i nie zgłaszali organom ścigania o naruszeniu ich własności. W świetle zebranych dowodów nie budziło zatem wątpliwości, że kopalina z działki została wydobyta i to w ilości ustalonej przez uprawnioną osobę – specjalistę z dziedziny miernictwa górniczego i geologii – w oparciu o sporządzoną dokumentację przy wykorzystaniu urządzeń zawierającą szczegóły dotyczące obmiaru wyrobiska i rodzaju kruszywa (…) Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. (…) twierdzenia skarżących, że celem ich prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz utworzenie drogi dojazdowej do utworzonych stawów hodowlanych, nie miały żadnego w sprawie znaczenia. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się bowiem, że motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla przyjęcia dopuszczenia się przez skarżących deliktu z art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. Z uwagi na treść art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. należy uznać, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji. Z kolei z treści art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. wynika jednoznacznie, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej, a wysokość tej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin ustala się w sposób opisany w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 189/19). (…) nie mają znaczenia w sprawie wyjaśnienia skarżących co do kwestii nieprowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kruszywa w postaci piasku. Z cytowanych wyżej przepisów p.g.g. nie wynika wcale, że organ nie ma obowiązku nałożenia podwyższonej opłaty, gdy wydobycie kopaliny nie odbywa się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Z omawianych przepisów wynika zaś jednoznacznie, że istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji. Podsumowując. W opisywanym wyroku NSA wskazał, że przepisy ustawy p.g.g. są na tyle precyzyjne w swym brzmieniu, że nielegalnym wydobyciem będzie każdorazowo prowadzenie wydobycia kopaliny (odłączenie kopaliny od złoża) bez wymaganej koncesji (ponad ramy wyznaczone art. 4 p.g.g.), co automatycznie pociąga za sobą sankcję (opłatę podwyższoną) – i żadne okoliczności nie wpływają na ocenę skutków tak prowadzonego wydobycia. Opisywany wyrok świetnie zatem obrazuje działanie w praktyce zasady „nieznajomość prawa szkodzi”. Skarżącym nie pomogło powoływanie się, czy to na brak świadomości prawa, czy to, że żaden organ nie wskazał im, że potrzebne jest uzyskanie koncesji, czy to, że obowiązki takie nie wynikały z decyzji dotyczącej budowy stawów, ani nawet fakt, że nie prowadzili działalności gospodarczej. Ich obowiązki wynikały bowiem z przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa.

Mgr Dominik Kowal / 19.09.2023 r.