Nie ulega wątpliwości, iż podstawową rolę w systemie ochrony udokumentowanych złóż kopalin pełnią narzędzia z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli akty planistyczne. Wyraz temu daje ustawodawca chociażby w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska[1] (dalej jako „p.o.ś.”) wskazując na ich istotną rolę w utrzymaniu równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska (art. 71 i 72 p.o.ś.). Ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] (dalej jako „u.p.z.p.”) wskazuje na obowiązywanie w Polsce hierarchicznego systemu planowania przestrzennego na trzech poziomach (per analogiam art. 3 u.p.z.p.):
- gminnym, co odbywa się za pomocą:
- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej jako „studium”) (które od roku 2026 zostanie zastąpione przez plan ogólny[3]);
oraz:
- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako „plan miejscowy”)
- na poziomie wojewódzkim za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego województwa (dalej jako „plan wojewódzki”);
oraz:
- na poziomie krajowym w obowiązującej aktualnie Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, która jest najważniejszym krajowym dokumentem strategicznym dotyczącym zagospodarowania przestrzennego kraju.
Planowanie przestrzenne na poziomie wojewódzkim odbywa się zatem poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa[4]. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje sejmik województwa (art. 39 ust. 1 u.p.z.p.), a następnie uchwala go marszałek województwa – sporządzający projekt planu i przedstawiający go sejmikowi do uchwalenia[5] (art. 42 u.p.z.p.).
Oczywiście najważniejszą rolę w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w ogóle pełnią akty planistyczne sporządzane i uchwalane przez organy gminy, zaś najskuteczniejszym narzędziem ochrony udokumentowanych, nieeksploatowanych złóż kopalin jest studium, które uchwalane jest obligatoryjnie. W jego treści uwzględnia się m.in. obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacyjnych tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Jednakże, co istotne z punktu widzenia poruszanej tematyki, studium powinno uwzględniać m.in. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). To właśnie wpierw w planie zagospodarowania województwa ustala się m.in. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.), a następnie uwzględnia się w studium uwarunkowania wynikające z ich obecności. Ustalenia planów wojewódzkich powinny być zatem sformułowane w sposób jednoznaczny i transparentny, by w przyszłości umożliwić eksploatację złoża – tzn. powinny być sformułowane tak, by zapewnić realizowanie takich postulatów jak racjonalna gospodarka złożami – poprzez ich maksymalne wykorzystanie, w tym również kopalin współtowarzyszących, przy uwzględnieniu ochrony środowiska naturalnego i potrzeb przyszłych pokoleń, które to postulaty składają się z kolei na politykę tzw. zrównoważonego rozwoju. Wskazanie w projekcie planu wojewódzkiego konkretnych złóż, może bowiem okazać się dobrym narzędziem ich ochrony przed niewłaściwym zagospodarowaniem. By jednak tak się stało, ustalenia planu wojewódzkiego muszą być we właściwy sposób transponowane do gminnych dokumentów planistycznych. Co prawda konieczność określania w planie wojewódzkim obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin nie przesądza o ich przeznaczeniu do wydobywania ani o sposobie ich ochrony, to może jednak stanowić znaczący jej czynnik[6]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r.[7] wskazał (co prawda w odniesieniu do studium, co jednak dotyczy aktów planistycznych w ogóle), iż „nie można utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać „spójny” ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 72 ust. 7 POŚ, wymóg dotyczący uwzględnienia obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż dotyczy również planu zagospodarowania przestrzennego każdego województwa (…) Warty zaznaczenia jest ponadto fakt, że akty planistyczne powinny uwzględniać także postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego danego województwa. Już na etapie projektu studium, wójt, burmistrz albo prezydent miasta mają obowiązek przeprowadzenia z zarządem województwa stosownych uzgodnień i weryfikacji zgodności projektowanego aktu”[8].
Powyższe oznacza, że tylko jednoznaczne uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz sformułowanie w jego treści odpowiednich postulatów w zakresie ich ochrony do samorządów gminnych, a następnie skrupulatne wdrożenie ustaleń z niego wynikających do gminnych aktów planistycznych, pozwoli na realną ochronę wspomnianych obszarów. Oczywiście niezbędna będzie tu również współpraca władz wojewódzkich z władzami lokalnymi, w przeciwnym razie ustalenia zawarte w planie wojewódzkim pozostaną bowiem martwą literą prawa.
Podsumowując. Obowiązujący w Polsce hierarchiczny system planowania przestrzennego zakłada pewną spójność i zależność ustaleń dokumentów planistycznych na różnych szczeblach, tzn. uchwalana przez Radę Ministrów Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju determinuje brzmienie planów zagospodarowania przestrzennego województw, a te z kolei wpływają na kształt dokumentów planistycznych uchwalanych przez organy gminy. Te ostatnie z kolei „gospodarują” przestrzeń najbliżej obywatela. W kontekście obszarów udokumentowanych złóż kopalin to właśnie akty planistyczne stanowią najskuteczniejsze narzędzie ich ochrony. Obszary te uwzględnia się bowiem w każdym ze wspomnianych dokumentów. To jak obowiązek ten będzie realizowany zależy w dużej mierze od organów poszczególnych szczebli oraz ich współpracy, gdyż fakt, że obszary udokumentowanych złóż kopalin zostały szczegółowo wymienione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, jeszcze samo przez się nic nie znaczy.
Mgr Dominik Kowal / 08.10.2024 r.
Bibliografia:
- ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.);
- ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.);
- Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Druk nr 3097 (https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3097)
- Piotr Wojtacha, Jarosław Mgłosiek, Jerzy Janduła, Gospodarka złożami kopalin w aspekcie zagospodarowania przestrzennego w nawiązaniu do przepisów prawa geologicznego i górniczego, Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk, nr 83, rok 2012, s. 205 – 221;
- A. Kot-Niewiadomska, Złoża kopalin w systemie planowania przestrzennego województwa lubuskiego, Quaterly of Enviromental Engineering and Design, vol. 169(49), 2018, doi:10.5604/01.3001.0012.2176;
- Aleksander Lipiński, Niektóre problemy ochrony złóż kopalin w planowaniu przestrzennym, Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk, nr 91, rok 2015, s. 135 – 148;
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 608/02;
- M. Bar. Komentarz do art. 71 POŚ, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki (red.), Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2019, s. 185;
- Instytut Rozwoju Terytorialnego (M. Zathey i in.), Analiza Gospodarcza Dolnego Śląska, Wrocław, 2021;
- Ewelina Anna Kostka, Ochrona złóż kopalin w planach zagospodarowania przestrzennego w świetle prawa geologicznego i górniczego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, Górnictwo Odkrywkowe, r. 56, nr 2 – 3, rok 2014, s. 25 – 31;
- Podsumowanie realizacji i wdrażania Polityki Surowcowej Państwa 2050 sporządzony przez Pełnomocnika Rządu ds. Polityki Surowcowej Państwa dr Piotra Dziadzio, https://www.gov.pl/attachment/52d57c4a-3aad-4b34-ba71-750aaf788227.