Analiza wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1005/21 – Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego

Temat tzw. niedozwolonego wydobycia powraca na naszą stronę niczym bumerang. W niniejszym artykule pragniemy bowiem zaprezentować opracowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1005/21.

Na wstępie przypomnieć należy, iż Prawo geologiczne i górnicze (dalej jako p.g.g.) [1] przewiduje kategorię złóż kopalin objętych własnością górniczą (art. 10 ust. 1, 2 i 4 p.g.g.) przysługującą Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 p.g.g.) oraz złóż kopalin objętych własnością nieruchomości gruntowej (art. 10 ust. 3 p.g.g.), a więc przysługujących właścicielowi nieruchomości – tzw. “własność kodeksowa” ze względu na jej pochodzenie z Kodeksu cywilnego [2]. Sam fakt, że złoże kopaliny objęte jest własnością nieruchomości gruntowej, nie oznacza z góry, iż właściciel nieruchomości może prowadzić wydobycie oraz rozporządzać wydobytą kopaliną. Ustawa wskazuje, że wydobywanie kopaliny ze złoża możliwe jest jedynie po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). W p.g.g. znajdziemy również regulację dotyczącą instytucji tzw. dozwolonego wydobycia. Dozwolone wydobycie na gruncie art. 4 p.g.g. nie wymaga koncesji – jest więc wyjątkiem od zasady koncesjonowania działalności wydobywczej. Jednakże niespełnienie wymagań stawianych przez ww. przepis uznawane jest w przypadku braku koncesji jako wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji, co w konsekwencji podlega sankcji w postaci opłaty podwyższonej z art. 140 p.g.g. Kwestie te były już szeroko omawiane w ramach poprzednich publikacji, do których niniejszym odsyłamy:

Przechodząc do sedna, sprawa poruszona w analizowanym orzeczeniu dotyczyła kwestii wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Jak ustalono, współwłaściciele nieruchomości jako strona skarżąca wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej jako WSA), który oddalił skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako WUG), wydobywali piasek ze złoża piaskowego w ilości 3.933,00 Mg bez wymaganej koncesji. W związku z tym procederem, po otrzymaniu stosownej informacji od organów ścigania, dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej jako OUG) jako organ administracyjny I instancji nałożył na skarżących w drodze decyzji opłatę podwyższoną za wydobycie w wysokości 94.392,00 zł. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa WUG jako organu odwoławczego na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [3] w zw. z art. 143 ust. 1 i art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g.

W sprawie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe. „W wyniku oględzin działki przeprowadzonych 5 grudnia 2017 r. stwierdzono głęboki wykop odsłaniający skarpy przepalonego łupka węglowego, który prawdopodobnie był pozyskiwany i sprzedawany jako kruszywo. Ustalono także, że na stronie internetowej [firmy należącej do właściciela nieruchomości – przypis autora] w ofercie, obok piasku kopanego znajduje się m.in. „berga różne granulacje”. Skarżący wyjaśnił, że na działkach objętych postępowaniem prowadzi czynności w związku z likwidacją zapożarowania i wyrównania terenu, na dowód czego przedłożył zdjęcia. Wizja starosty w dniu 15 marca 2018 r. wykazała na nieruchomości piasek płukany w dwóch pryzmach”. Uzupełnienie stanu faktycznego stanowiły także zdjęcia satelitarne z lat 2009, 2013, 2015, 2017 r. – obrazujące zmiany terenu na przestrzeni lat – oraz wizja z 2018 i 2019 r. Ponadto zostały dokonane pomiary geologicznej budowy działki sporządzone przez biegłego inżyniera. Na podstawie m.in. ww. dowodów dyrektor OUG postanowił nałożyć na skarżących opłatę podwyższoną za wydobycie. Wykorzystano stawkę opłaty eksploatacyjnej na rok 2018, ustaloną dla piasków i żwirów, a wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat na rok 2018 [4] wynoszącą 0,60 zł/Mg. Całość pomnożono przez 40-krotność, wynikającą z art. 140 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 p.g.g. W wyniku obliczeń uzyskano kwotę 94.382,00 zł.

Właściciele nieruchomości odwołali się od ww. decyzji do organu wyższej instancji (w postępowaniu administracyjnym), jakim był Prezes WUG. Utrzymał on w jednak mocy decyzję dyrektora OUG i jak czytamy “wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazł podstaw by odstąpić od stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji”. Następnie właściciele nieruchomości zaskarżyli decyzję Prezesa WUG w całości, wnosząc skargę do WSA w Gliwicach, czym rozpoczęli bieg postępowania sądowoadministracyjnego. WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa WUG, która utrzymywała w mocy decyzję dyrektora OUG o nałożeniu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd podkreślił, iż w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wydobycie kopaliny wymaga koncesji. „Niepodważalnym w świetle zebranych dowodów jest, że skarżący takiej koncesji nie posiadali, co oznacza, że nie mogli wydobywać kopaliny lub udostępniać działki w tym celu innym podmiotom. Nie dokonali też zgłoszenia wydobycia na własne potrzeby”. WSA uznał, iż stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organ nadzoru górniczego i przyjął go za podstawę swego rozstrzygnięcia. Uznał także, że organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod omówione wyżej normy prawa materialnego. Wreszcie właściciele działki wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA). NSA uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzja dyrektora OUG nie jest niezgodna z prawem, jednak w sprawie nie zbadano dostatecznie stanu faktycznego. Dalej w uzasadnieniu ww. wyroku czytamy: “Organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem, to za nie mniej uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że także – jeżeli nie przede wszystkim – sąd administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rzetelnej kontroli zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej, jeżeli oczywiście kontrola ta zostanie skutecznie zainicjowana skargą (…) Zadanie sądu administracyjnego polegało na kontroli prawidłowości rozumienia (wykładni) przez organ administracji przywołanego przepisu prawa, a mianowicie art. 140 ust. 1 [w tym miejscu ciężko określić, czy sądowi chodziło o oba przepisy czy o jeden z nich – przypis autora] ust. 3 pkt 3 p.g.g., albowiem – jako przepis prawa materialnego – wyznaczał on przedmiot sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do jej załatwienia ustaleń oraz dowodów”.

Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, że NSA przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny poprawnie ustalony przez dyrektora OUG zaznaczył równocześnie, że ten ostatni „w żaden sposób nie wyjaśnił, ani też nie osadził go na gruncie żadnych argumentów odnoszących się do prawnie relewantnych faktów oraz dowodów, których ocena miałaby potwierdzać ich zaistnienie”. Dodatkowo NSA podzielił wnioski zgłoszone przez skarżących w skardze kasacyjnej, potwierdzające nieuzupełnienie stanu faktycznego, a mianowicie, że dokumenty na których bazował geolog, były dokumentami archiwalnymi. Ponadto w sprawie nie powołano biegłego. Przez co ustalenia te należy uznać jako „lakoniczne, a przez to dowolne”. W związku z tym NSA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.

W powyżej przytoczonym wyroku należy zauważyć, iż jedynie niedokładne zbadanie przez WSA stanu faktycznego sprawy stało się powodem uznania przez NSA skargi kasacyjnej za zasadną. Okoliczności faktyczne sprawy wydają się jednak wskazywać na duże prawdopodobieństwo, iż skarżący mimo wszystko nie unikną konieczności poniesienia podwyższonej opłaty (we wspomnianej lub ewentualnie innej kwocie, ustalonej na podstawie nowych dowodów).

Mgr Dominik Kowal, 06.02.2024 r.

[1] ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029);

[2] ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1933);

[3] obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2018 r. (M. P. z 2017 r. poz. 875);

[4] ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775).