Na początek należy wytłumaczyć, że wniosek bądź też postulat de lege ferenda oznacza sytuację, w której nakreśla się zmiany, jakie powinno się przeprowadzić w dotychczasowym stanie prawnym. Artykuł niniejszy stanowi kontynuację ostatniej publikacji dostępnej na stronie Instytutu pod niniejszym linkiem: https://instytutpgg.pl/index.php/2023/11/27/gminy-gornicze-de-lege-lata/, który opisywał prawną sytuację gmin górniczych z punktu widzenia obowiązującego prawa. Poniżej prezentujemy dla Państwa swoje uwagi, przemyślenia oraz postulaty związane z prawną sytuacją gmin górniczych w Polsce, które w naszym zamyśle powinien wcielić ustawodawca w celu lepszego uregulowania stanu prawnego w tym zakresie.
https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/wieza-czarno-czerwona-730600/
Stanowisko Instytutu Prawa Geologicznego i Górniczego jest następujące – ocena brzmienia obecnie obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie jest negatywna. Kierując apel do ustawodawcy mamy nadzieję na przemyślenie przez niego konieczności zmiany dotychczasowego stanu prawnego.
Podstawą funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1309) – dalej jako “ustawa węglowa”. Już sam ten fakt, że podstawą prawną funkcjonowania gmin górniczych w Polsce jest ustawa o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego wskazuje, że polski ustawodawca powiązał ściśle pojęcie gminy górnicze z górnictwem węgla kamiennego. Cytując francuskiego klasyka, „To gorzej niż zbrodnia. To błąd.”.
Poniżej link do tekstu ustawy zamieszczonego w Internetowym Systemie Aktów Prawnych: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20071921379/U/D20071379Lj.pdf
Zgodnie z 2 pkt 4 tej ustawy:
Art. 2. Użyte w ustawie określenia oznaczają:
4) gmina górnicza – gminę, na której terenie jest:
a) wykonywana albo była wykonywana po dniu 14 stycznia 1999 r. działalność gospodarcza objęta koncesją na wydobywanie węgla kamiennego i na rzecz której przedsiębiorstwo górnicze jest obowiązane lub było obowiązane po tym dniu uiszczać opłatę eksploatacyjną, o której mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego,
b) zlokalizowany albo był zlokalizowany po dniu 14 stycznia 1999 r. zakład górniczy albo część tego zakładu;
I jak możemy zauważyć, litera „a” przepisu wskazuje na wyżej wspomniane związanie instytucji gmin górniczych z górnictwem węgla kamiennego. Pobieżna lektura litery „b” z kolei niesie za sobą swego rodzaju promyk nadziei wskazującej na to, że być może poprzez odwołanie do definicji zakładu górniczego powędrujemy do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze i zawartej w jej słowniczku ustawowym w art. 6 ust. 1 pkt 18 definicji zakładu górniczego. Która to definicja jest uniezależniona od wydobywania przez zakład górniczy konkretnego surowca. Niestety na próżno. W ustawie węglowej mamy jasną wskazówkę, że za zakład górniczy, pomimo odwołania do ww. definicji z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, uznaje się jedynie taki zakład górniczy, który „służy wydobywaniu węgla kamiennego”.
3) zakład górniczy – służący wydobywaniu węgla kamiennego zakład górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 i 2269);
W wykazie gmin górniczych przygotowanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki złożami kopalin znajdziemy gminy górnicze, w których wydobywa się bądź wydobywało się w przeszłości, tj. po dniu 14 stycznia 1999 r. węgiel kamienny. Głównie są to gminy położone w województwie śląskim. Oprócz tego reprezentowane są tam pojedyncze gminy z województwa lubelskiego, małopolskiego oraz dolnośląskiego. W tym ostatnim województwie znajduje się m.in. gmina Wałbrzych. Tam rzeczywiście prowadzone było w przeszłości wydobycie węgla kamiennego. Niejako tzw. “rzutem na taśmę” gmina ta musiała zostać wpisana na listę gmin górniczych, ponieważ ostatnia kopalnia w Wałbrzychu zamykana była właśnie w 1999 roku, a więc w dacie granicznej dla możliwości zakwalifikowania Wałbrzycha jako gminy górniczej, którą była data 14.01.1999 r. Gmina ta została więc zakwalifikowana jako gmina górnicza w myśl polskiego prawa, podczas gdy istnieją przykłady gmin o wiele bardziej „górniczych”, które takiego miana niestety nie posiadają.
Najlepszym przykładem będzie gmina Polkowice, położona w samym sercu Zagłębia Miedziowego, podobnie jak Wałbrzych również na Dolnym Śląsku. Trudno znaleźć bardziej górniczą gminę w racjonalnym rozumieniu tego słowa, niezależnie od kontekstu prawnego narzuconego ustawą węglową. Każdy, kto chce się o tym przekonać, może przyjechać i zobaczyć, że w obojętnie w którym kierunku świata obserwator się nie obróci – północnym, południowym, wschodnim lub zachodnim – w każdym z nich zobaczy kopalnię miedzi należącą do KGHM Polska Miedź S.A. Samo miasto żyje z górnictwa w stopniu wprost ogromnym, czerpiąc zarówno korzyści finansowe, jak również odczuwając negatywne skutki eksploatacji złóż kopalin – głównie miedzi, ale też srebra, złota oraz soli. Negatywne konsekwencje tej eksploatacji mają postać wstrząsów górniczych odczuwalnych dosłownie co kilka dni w mieście oraz wypadków, w których niejednokrotnie górnicy zostają ranni bądź nawet giną pod ziemią. Można w tym miejscu zadać pytanie – czymże Polkowice zawiniły polskiemu ustawodawcy, że nie zostały uznane za gminę górniczą? Ano tym, że akurat tego jednego jedynego surowca, węgla kamiennego to tutaj się nie wydobywało i nie wydobywa. Czymże z kolei Wałbrzych zasłużył sobie na miano gminy górniczej, mimo, że oprócz słynnego wałbrzyskiego biedaszybnictwa (który nawiasem mówiąc jest osobnym problemem wartym zwrócenia naszej uwagi) nie prowadzi się tam wydobycia węgla kamiennego już od 1999 roku? To pytanie pozostawiamy Państwu pod rozwagę. Podobnie poddajemy Państwu do dyskusji ocenę tego, która gmina powinna być ze względów praktycznych oraz celowościowych uznana za gminę górniczą – Polkowice czy Wałbrzych?
Stąd naszym podstawowym postulatem jest przeniesienie instytucji gminy górniczej z ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Warto zauważyć, że ustawa węglowa ma określać zgodnie z art. 1 pkt 6 zasady funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego, w tym „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Brzmi to bardzo poważnie. Zapewne wielu czytelników po lekturze tego przepisu zastanawiać się może, jak dalece idące są te „szczególne uprawnienia gmin górniczych”. Tymczasem ustawa węglowa mówi o gminach górniczych w dalszej części ustawy jedynie w dwóch artykułach. Są to odpowiednio: art. 22 ustawy, mówiący o zwolnieniu gmin górniczych z określonych wpłat na rzecz budżetu państwa, ale uwaga – na okres 2008-2011, co każe uznać ten artykuł za przepis, który stracił dawno rację bytu oraz art. 23 ustawy, pozwalający przedsiębiorstwom górniczym dokonywać darowizny na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej. Stoimy przez to na stanowisku, że nie ma żadnych powodów, aby uważać obecną regulację statusu gmin górniczych na gruncie ustawy węglowej za mającą rację bytu. Szczególne uprawnienia w świetle tych przepisów są sformułowaniem łagodnie rzecz ujmując na wyrost. Oto one:
Rozdział 7 – “Szczególne uprawnienia gmin górniczych”
Art. 22. W latach 2008–2011 gminę górniczą zwalnia się z wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin od przypadającej jej części opłaty eksploatacyjnej od przedsiębiorstwa górniczego.
Art. 23. 1. Przedsiębiorstwo górnicze może dokonać darowizny mienia na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej, za ich zgodą, na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej.
2. Przedsiębiorstwo górnicze może pomniejszyć kapitał zapasowy o wartość księgową netto przekazanego mienia.
3. Czynność prawna, o której mowa w ust. 1, nie wymaga zgody, o której mowa w art. 38 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1933 oraz z 2022 r. poz. 807 i 872).
Dotychczasowa regulacja w tym zakresie naszym zdaniem dyskryminuje nie tylko Polkowice oraz inne gminy położone w Zagłębiu Miedziowym. Obowiązujący stan prawny wskazuje, że nasz ustawodawca nie zauważa, że istnieje w Polsce wiele gmin, w których mamy do czynienia z prowadzeniem działalności górniczej, przy czym nie jest tam wydobywany węgiel kamienny. Ustawodawca zdaje się pomijać całą gamę innych surowców mineralnych z niezrozumiałych dla mnie powodów. Rzeczywiście musi tu chodzić o surowce, ponieważ nie podejrzewamy go o podział konkretnych jednostek samorządu terytorialnego na lepsze i gorsze. Warto również zastanowić się w tym miejscu, czy na miano gminy górniczej zasługują bardziej gminy w których wszelkie górnictwo na chwilę obecną wygasło, czy też te gminy, w których się ono z sukcesami rozwija?
Oto kolejne przykłady. Dlaczego za gminy górnicze nie uznano gmin, w których wydobywa się aktualnie węglowodory? Chodzi oczywiście o ropę naftową i gaz ziemny. W zakresie tych surowców w Polsce mamy na myśli głównie nasze bogate złoża należące do PGNiG, które są położone na Niżu Polskim (tj. w województwach: zachodniopomorskim, lubuskim oraz wielkopolskim), ale też na Podkarpaciu. Proponujemy zatem uznać przykładowo gminę Drezdenko za gminę górniczą, ponieważ jest tam aktualnie prowadzone wydobycie ropy naftowej oraz gazu ziemnego. Z tych samych względów gmina Kłodawa również powinna w naszej ocenie zostać uznana za gminę górniczą ze względu aktualne przecież wydobywanie tamże pokładów soli.
Nadto polski ustawodawca pomija gminy, w których prowadzi się wydobycie nie tylko takich surowców jak miedź, srebro, złoto, ropa naftowa, gaz ziemny czy też sól. Polskie prawo nie daje przymiotu gminy górniczej nawet pewnym gminom węglowym. Oczywiście chodzi tutaj o gminy, w których wydobywa się nie węgiel kamienny, ale węgiel brunatny. Nikomu chyba nie trzeba przedstawiać szerzej takich gmin jak Bełchatów czy też Bogatynia z kopalnią Turów, w których działalność wydobywczą prowadzi spółka PGE. Te gminy również powinny zostać uznane za gminy górnicze, ponieważ wydobycie jest tam prowadzone na bardzo dużą skalę. Przede wszystkim jednak w odróżnieniu od wielu reliktów przeszłości w aktualnym wykazie gmin górniczych, wydobycie jest tam prowadzone w dniu dzisiejszym.
Stąd naszym kolejnym postulatem jest takie ukształtowanie definicji gminy górniczej w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, które odzwierciedlać będzie obecność innych gmin górniczych niż te, które są dotychczas w wykazie. Nasze prawo pomija bowiem jawnie w tym aspekcie obecność górnictwa odkrywkowego, górnictwa otworowego (a więc wydobywania węglowodorów za pomocą otworów wiertniczych), a w zakresie górnictwa podziemnego wszystkich innych surowców poza węglem kamiennym, tj. przede wszystkim miedzi oraz węgla brunatnego.
Przy czym ważna jest w tym miejscu uwaga. Pomocniczo odwołujemy się do statystyk dotyczących liczby działających zakładów górniczych w Polsce oraz ich struktury. Źródło: https://www.wug.gov.pl/bhp/nadzorowane_zaklady Z pod zakresu proponowanej regulacji w zakresie poszerzenia katalogu gmin górniczych należy zrobić wyjątek dla zakładów górniczych wydobywających kopaliny ze złóż objętych prawem własności nieruchomości gruntowej. Należą do nich m.in. różnego rodzaju piaskownie oraz żwirownie, które są rozsiane po całej Polsce. Ich liczba oraz charakter działalności, która wywiera dużo mniejszy wpływ na otoczenie w porównaniu do innych rodzajów działalności górniczej sprawia, że kwalifikacja wszystkich gmin, w których takie zakłady górnicze funkcjonują, jako gminy górnicze w kontekście celu regulacji, jakiemu ma ona służyć, byłaby zdecydowanie kontrproduktywna.
Podsumowując – obecnie panująca regulacja prawna wykazuje się licznymi brakami. W szczególności brakiem kompleksowego ujęcia prawnej sytuacji gmin górniczych. W naszej ocenie jest to kolejny element, który przyczynia się to do utrwalania negatywnych stereotypów na temat polskiego górnictwa w społecznym odbiorze. Nietrudno się domyśleć, że większość Polaków kojarzy górnictwo z węglem (nie rozróżniając go na kamienny i brunatny) oraz ze Śląskiem. Oczywiście Śląsk stereotypowo również jest kojarzony wyłącznie z jego górną częścią, bez uwzględnienia Dolnego Śląska. W erze postępującej transformacji energetycznej, stopniowego odchodzenia od węgla oraz towarzyszącej temu procesowi negatywnej ocenie społecznej w zakresie jego wpływu na środowisko naturalne, w tym na zmiany klimatu, należy w naszej ocenie walczyć z takimi stereotypami, które wiążą polskie górnictwo wyłącznie z węglem oraz z Górnym Śląskiem. Instytucja gminy górniczej w obecnym brzmieniu tylko dolewa przysłowiowej oliwy do ognia, ponieważ może utwierdzać w przekonaniu, że poza Śląskiem oraz węglem kamiennym górnictwa w Polsce nie ma. Misją naszego Instytutu jest między innymi edukacja społeczeństwa. W tym aspekcie stawiamy sobie na cel uzmysławianie społeczeństwu, że w Polsce nie ma znaku równości pomiędzy górnictwem i węglem kamiennym oraz pomiędzy górnictwem, a Górnym Śląskiem, czego przykładem jest bliskie wielu z nas Zagłębie Miedziowe.
Odrębnym zagadnieniem, które Instytut planuje w ramach swoich prac poruszyć w niedalekiej przyszłości będzie propozycja tego, w jaki sposób można byłoby kompleksowo uregulować problematykę gmin górniczych w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, gdzie regulacja ta byłaby dużo bardziej skuteczna od obecnej, która funkcjonuje na podstawie ustawy węglowej. Temat ten będzie zatem kontynuowany.
Mgr Jakub Kołecki / 05.12.2023 r.