Gminy Górnicze de lege lata – Instytut Prawa Geologicznego i Górniczego

Działalność górnicza – w szczególności wydobywcza – wiąże się z licznymi uciążliwościami – czy to występowaniem tzw. szkód górniczych (a więc wstrząsów, deformacji powierzchni, opadaniem wód gruntowych), czy to hałasem, nieodwracalnymi zmianami w środowisku i krajobrazie. Zakłady górnicze swoją działalność prowadzą oczywiście na określonym obszarze górniczym, dla którego wyznaczany jest również teren górniczy – a więc przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych tego zakładu (art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g.). Nieuniknione jest więc, że działalność ta będzie częstokroć prowadzona w pobliżu gęstej zabudowy, w tym – w przypadku wydobycia głębinowego – także pod tą zabudową. Obszarem działalności zakładu górniczego będą przy tym grunty położone na terenie takiej, czy innej gminy (albo kilku gmin łącznie). Nic więc dziwnego, że zarówno przedsiębiorcy górniczy, jak i władze samorządu gmin, na których obszarze funkcjonują przedsiębiorstwa górnicze, zmuszone są do wypracowywania wzajemnych relacji celem ochrony swoich interesów – często ze sobą sprzecznych. Niekiedy przedsiębiorstwo górnicze będzie traktowane przez samorząd gminny jak niechciany intruz, co prowadzić będzie do napięć w relacji przedsiębiorca górniczy – gmina. Gminy, w których część dochodów własnych stanowią kwoty uzyskane z opłaty eksploatacyjnej i/lub podatku od kopalnianych nieruchomości nazwiemy gminami górniczymi(1), ale czy na pewno mianem tym określimy wszystkie gminy na których terenie prowadzona jest działalność regulowana ustawą – Prawo geologiczne i górnicze(2)? Odpowiedź ustawodawcy jest prosta i brzmi negatywnie. Odpowiedź ta nie jest jednak prosta i jednoznacznie negatywna w przełożeniu na rzeczywistość.

https://www.pexels.com/pl-pl/zdjecie/fotografia-fabryki-929385/

Jedynym aktem prawnym, który statuuje i definiuje „gminę górniczą” jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego(3) (dalej jako: „ustawa węglowa”). Ustawa ta została uchwalona zatem w okresie obowiązywania Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.(4) i w przeważającej części nie podlegała znaczącym nowelizacjom. Nie powinno więc dziwić, że nie do końca odpowiada ona dzisiejszym realiom. Zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w art. 2 wspomnianej ustawy: gmina górnicza – oznacza gminę, na której terenie jest: a) wykonywana albo była wykonywana po dniu 14 stycznia 1999 r. działalność gospodarcza objęta koncesją na wydobywanie węgla kamiennego i na rzecz której przedsiębiorstwo górnicze jest obowiązane lub było obowiązane po tym dniu uiszczać opłatę eksploatacyjną, o której mowa w przepisach prawa geologicznego i górniczego; [a także gmina na której terenie jest] b) zlokalizowany albo był zlokalizowany po dniu 14 stycznia 1999 r. (5) zakład górniczy albo część tego zakładu (art. 2 pkt 4). Zakładem górniczym – w rozumieniu tej ustawy – jest jednak nie każdy zakład górniczy, ale zakład służący wydobywaniu węgla kamiennego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.g. (art. 2 pkt 3). Zatem w rozumieniu ustawy gminami górniczymi będą tylko te gminy, gdzie po dniu 14 stycznia 1999 r. prowadzono lub w dalszym ciągu prowadzi się wydobycie węgla kamiennego.

Gminami górniczymi, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie wykazu gmin górniczych(6), są 73 gminy, w których jest lub było prowadzone wydobycie węgla kamiennego; aż 60 z nich położonych jest w województwie śląskim. Są to:

1. Gmina miejska — Nowa Ruda 2. Gmina wiejska — Nowa Ruda 3. Wałbrzych 4. Boguszów-Gorce (województwo dolnośląskie);
1. Cyców 2. Ludwin 3. Puchaczów (województwo lubelskie);
1. Babice 2. Brzeszcze 3. Chełmek 4. Libiąż 5. Trzebinia 6. Gmina wiejska — Oświęcim (województwo małopolskie);
1. Bestwina 2. Będzin 3. Bieruń 4. Bobrowniki 5. Bojszowy 6. Bytom 7. Chełm Śląski 8. Chorzów 9. Czechowice-Dziedzice 10. Czeladź 11. Czerwionka-Leszczyny 12. Dąbrowa Górnicza 13. Gaszowice 14. Gierałtowice 15. Gliwice 16. Goczałkowice-Zdrój 17. Godów 18. Gorzyce 19. Imielin 20. Jejkowice 21. Jastrzębie-Zdrój 22. Jaworzno 23. Katowice 24. Knurów 25. Kornowac 26. Lędziny 27. Lubomia 28. Lyski 29. Łaziska Górne 30. Marklowice 31. Miedźna 32. Mikołów 33. Mszana 34. Mysłowice 35. Ornontowice 36. Orzesze 37. Pawłowice 38. Piekary Śląskie 39. Pilchowice 40. Psary 41. Pszczyna 42. Pszów 43. Radlin 44. Radzionków 45. Ruda Śląska 46. Rybnik 47. Rydułtowy 48. Siemianowice Śląskie 49. Sosnowiec 50. Sośnicowice 51. Suszec 52. Świerklany 53. Świętochłowice 54. Tychy 55. Wodzisław Śląski 56. Wojkowice 57. Wyry 58. Zabrze 59. Zebrzydowice 60. Żory (województwo śląskie).

Skoro ustawa węglowa dotyczy funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego, teoretycznie nie powinno dziwić, że reguluje ona status gmin – jako gmin górniczych – w których wydobycie tego surowca zdaje się być nieodłącznym elementem. Problem w tym, że poza wspomnianą ustawą, gmina górnicza nie jest nigdzie indziej uregulowana. W zasadzie dysponujemy jedynie definicją stworzoną na potrzeby jednej ustawy, z której niewiele wynika. Wydaje się więc, że tytuł „gmina górnicza” stanowi jedynie swego rodzaju tytuł honorowy. Tym bardziej jeżeli zauważyć, że tytuł ten posiadają gminy, w których wydobycie węgla kamiennego od lat nie jest już prowadzone (na przykład gmina Wałbrzych), pojawia się wątpliwość co do racjonalności takiego rozwiązania.

O tym, że tytuł „gmina górnicza” jest pewnego rodzaju tytułem honorowym świadczą dość ubogie uprawnienia przewidziane dla takich gmin w ustawie węglowej. Uprawnieniom gmin górniczych poświęcony jest co prawda cały Rozdział 7. Ustawy pt. „Szczególne uprawnienia gmin górniczych”, jednakże zamyka się on w dwóch przepisach – art. 22 i 23 – z czego art. 22 przewidujący, że w latach 2008–2011 gminę górniczą zwalnia się z wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin od przypadającej jej części opłaty eksploatacyjnej od przedsiębiorstwa górniczego, jest co najmniej nieaktualny. Z kolei art. 23 przewiduje, że: 1. Przedsiębiorstwo górnicze (7) może dokonać darowizny mienia na rzecz gminy górniczej albo spółdzielni mieszkaniowej, za ich zgodą, na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, a także w celu pobudzania aktywności gospodarczej w gminie górniczej. 2. Przedsiębiorstwo górnicze może pomniejszyć kapitał zapasowy o wartość księgową netto przekazanego mienia.

Na tym koniec uprawnień gmin górniczych przewidzianych ustawą węglową. Swoiste uprawnienia (które wyłaniają się już z definicji gminy górniczej) przewidują przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze – przy czym przepisy te dotyczą nie tylko gmin górniczych w rozumieniu ustawy węglowej, ale wszystkich gmin, na których terenie prowadzona jest działalność górnicza. Artykuł 137 p.g.g. stanowi, że przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją: 1. w przypadku wydobywania kopalin inne niż węglowodory na rachunki bankowe gminy, na terenie której jest prowadzona działalność oraz na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej skrótowo: „NFOŚiGW”), bez wezwania, 2. w przypadku przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wydobywanie węglowodorów ze złoża, a w przypadku koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów ze złoża – uzyskał decyzję inwestycyjną, opłatę eksploatacyjną wnosi się na rachunki bankowe gminy, powiatu i województwa, na terenie których jest prowadzona działalność, oraz NFOŚiGW – bez wezwania. Wpływy z tytułu opłaty eksploatacyjnej w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód NFOŚiGW(8) (art. 141 ust. 1 p.g.g.), a w zakresie węglowodorów, w 60% stanowią dochód gminy, w 15% dochód powiatu, w 15% dochód województwa, na terenie których jest prowadzona działalność, a w 10% dochód NFOŚiGW (art. 141 ust. 1a p.g.g.). Poza wpływami z opłaty eksploatacyjnej z przedsiębiorstw górniczych płyną do kas gminnych również pieniądze z podatków – w szczególności z podatku od nieruchomości.

Praktyka wypracowała jednak szerszy katalog „uprawnień”, które regulują umowy zawierane pomiędzy samorządem gminnym, a przedsiębiorcami górniczymi. Uprawnienia te, czy raczej zalety związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa górniczego na terenie gminy wypływają zatem nie z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a raczej z inicjatywy zainteresowanych stron.

Mówiąc o zaletach funkcjonowania przedsiębiorstw górniczych na terenie gmin górniczych należy przede wszystkim wspomnieć o roli przedsiębiorców górniczych jako pracodawców – częstokroć najliczniej zatrudniających wśród członków lokalnej społeczności. Ponadto przedsiębiorcy górniczy kreują rynek pracy dla firm kooperujących. Przedsiębiorstwa górnicze pełnią również rolę kreatorów polityki edukacyjnej oraz mecenasów wielu inicjatyw społecznych(9).

Oczywiście pozytywne aspekty nie są w stanie przysłonić tej ciemniejszej strony górnictwa. Eksploatacja kopalin ze złóż wiąże się bowiem ze szkodami górniczymi, zanieczyszczeniem środowiska i przeobrażeniem krajobrazu(10). Dla gmin górniczych problemem są również zwałowiska odpadów, które kolidują z otaczającym krajobrazem i zwiększają zagrożenie pożarowe. Skutkiem eksploatacji węgla kamiennego jest również wzrost zapylenia w rejonach, gdzie jest on wydobywany, co przekłada się na większą zachorowalność mieszkańców tych terenów na choroby płuc. Zanieczyszczone obszary powodują spadek atrakcyjności terenów górniczych jako obszarów inwestycyjnych(11).

Odznaczający się aspekt negatywny funkcjonowania przedsiębiorstw górniczych sprawia, że koliduje ono z interesami gmin górniczych.

Jak w dotychczasowych rozważaniach udało się zauważyć, przepisy prawa nie przewidują zbyt wielu uprawnień dla gmin górniczych. Przepisy te nie przewidują na przykład żadnego ustawowo umocowanego organu administracji publicznej, który chroniłby ich interesy. Zadania te wykonują w rzeczywistości organy poszczególnych gmin. Jednakże przede wszystkim zadania te pełni Stowarzyszenie Gmin Górniczych w Polsce, które jako organizacja samorządowa ma za cel ochronę interesów gmin górniczych oraz wspieranie rozwoju gospodarczego w tych gminach. Członkami Stowarzyszenia są zarówno gminy górnicze w rozumieniu ustawy węglowej, jak również gminy, na których terenie prowadzona jest eksploatacja innych kopalin niż węgiel kamienny (§ 7 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia). Temat zaliczania w poczet gmin górniczych innych jednostek samorządu niż tych wymienionych w przywołanym wcześniej wykazie zostanie rozwinięty w osobnej publikacji.

Gmina górnicza i przedsiębiorstwo górnicze funkcjonujące na jednym terenie z jednej strony mają sprzeczne ze sobą interesy i muszą się niejako wzajemnie znosić, z drugiej jednak strony mogą i powinny funkcjonować na zasadzie partnerstwa – korzystnego dla obydwu stron. Nie sposób nie wspomnieć w tym miejscu o dziejących się na naszych oczach przemianach społeczno-gospodarczych, które – bez racjonalnego ich wdrażania – mogą okazać się negatywne zarówno dla wspomnianych przedsiębiorców, jak i dla gmin (czy szerzej dla społeczności lokalnej). Dążenie do tzw. zeroemisyjności i związane z tym zmniejszanie udziału węgla w miksie energetycznym wiązać się będzie z koniecznością zamknięcia kolejnych kopalń, co wpłynie z pewnością na sytuację finansową wielu gmin oraz na wzrost bezrobocia. Coraz niższy poziom wydobycia oznacza również coraz mniejsze wpływy z opłaty eksploatacyjnej do gminnych kas(12). Ponadto zakończenie eksploatacji to jedno, ale jej skutki mogą być odczuwalne jeszcze przez wiele lat, co będzie się wiązało z koniecznością ponoszenia przez gminę jej kosztów. Jest to aktualnie palący problem, który zdaje się być spychany na dalszy plan. Dlatego potrzebne jest wypracowanie rozwiązania „na już” poprzez stworzenie osobnego funduszu i rezerw finansowych, wprowadzenie zmian w polityce społecznej, stwarzanie możliwości i promocja przebranżowienia (w tym wzbudzenie poczucia jej konieczności wśród społeczeństwa) oraz tworzenie alternatywnych miejsc pracy. Nie zapominajmy, że likwidacja górnictwa okazała się zgubna dla niektórych gmin górniczych w niedalekiej przeszłości – co można zauważyć na przykładzie Dolnośląskiego Zagłębia Węglowego. Potrzebna jest zatem szeroka współpraca władz państwowych, samorządowych, przedsiębiorców i obywateli w tworzeniu racjonalnych rozwiązań, które nie okażą się gaszeniem ognia benzyną.

(1) Jan Czempas, „Gminy Górnicze – rozwój czy stagnacja?”, Finanse samorządu terytorialnego red Leszek Patrzałek, Hanna Kociemska, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 404, 2015.

(2) Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.

(3) Dz. U. z 2022 r. poz. 1309.

(4) Dz. U. z 2011 r. Nr 132, poz. 766.

(5) Prawdopodobnie przyjęta data początku restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego do warunków gospodarki rynkowej – interpelacja poselska skierowana przez posłów Marka Dyducha, Krystynę Herman, Mieczysława Jedonia i Czesława Pogodę z dnia 14 stycznia 1999 r.

(6) Dz. U. z 2008 r. Nr 10 poz. 115.

(7) W tym miejscu pojawia się również problem natury prawnej. W Ustawie ustawodawca posługuje się nieustannie pojęciem przedsiębiorstwo: przedsiębiorstwo jest/było obowiązane, przedsiębiorstwo może dokonać darowizny, etc. Podczas gdy przedsiębiorstwo jest jedynie zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 55¹ k.c.), a zatem samo jest przedmiotem czynności prawnych, natomiast podmiotem praw i obowiązków może być wyłącznie przedsiębiorca (warto wspomnieć, że w ustawie p.g.g. błąd ten nie jest powielany).

(8) Od 1989 r. do 2010 r. NFOŚiGW działał jako fundusz celowy, a od 2010 r. jako państwowa osoba prawna. Zatem opłata eksploatacyjna stanowi aktualnie de facto dochód budżetu państwa. Zgodnie z art. 111 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dochodami budżetu państwa są podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz jednostek sektora finansów publicznych.

(9) Jarosław Bednorz, „Gmina górnicza i kopalnia węgla kamiennego – partnerzy czy wrogowie?”, Studia Ekonomiczne i Regionalne, vol. 7, No. 2, 2014, s. 72 – 88.

(10) Op. cit.

(11) Op. cit.

(12) Jan Czempas, „Gminy Górnicze – rozwój czy stagnacja?”, Finanse samorządu terytorialnego red Leszek Patrzałek, Hanna Kociemska, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 404, 2015, s. 53 – 67.

Mgr Dominik Kowal / 28.11.2023 r.