W dzisiejszym artykule skupimy się na zastosowaniu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej w polskim prawie geologicznym i górniczym(15). Oczywiście przedmiotowy artykuł stanowi wyłącznie zarys kwestii związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do różnego rodzaju opłat w p.g.g.(1), a szczegółowe opracowanie dotyczące wszystkich kwestii byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na ramy niniejszego artykułu.
Polish currency showed on coal of mine deposit mineral resources background whose prices increase during high inflation in Poland – https://wysokienapiecie.pl/81776-odkrywamy-tajemnice-finansow-pgg/
Same administracyjne kary pieniężne regulują przepisy działu IVa k.p.a.(2), który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.(3). W pierwszej kolejności, istotnie należałoby omówić pojęcie administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie do art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Istotnie w doktrynie wskazuje się, że nie ma znaczenia czy ustawodawca używa określenia „kara” czy też jakiekolwiek innego. Wskazując samą istotę administracyjnej kary pieniężnej, warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym określono administracyjne kary pieniężne jako sankcje administracyjne za naruszenie prawa administracyjnego.
Istotnie, do najważniejszych cech administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu działu IVa k.p.a. należy bez wątpienia ich materialnoprawny charakter, gdyż mimo tego że znajdują się w ustawie procesowej, wskazują one istotę kar oraz reguły ich wymierzania w sposób nieco zbliżony do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego(4) (ustawodawca wprowadził tutaj np. zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy). Przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają również charakter subsydiarny, regulując materię takich kar wyłącznie częściowo. Bowiem stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
Na co również zwraca uwagę G. Radecki(5), za niewłaściwe należy uznać łączne stosowanie przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wespół z innymi przepisami o charakterze szczególnym, kiedy przepisy szczególne regulują już wybrany zakres wskazany w art. 189a § 2 k.p.a. (czyli np. jeżeli w przepisach odrębnych dotyczących kar pieniężnych uregulowano udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych, to nie możliwe jest zastosowanie art. 189k k.p.a. dotyczącego ww. ulg nawet jeżeliby nadawałyby się one do zastosowania “połowicznie” ). Bowiem stosownie do ww. art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca w przypadku braku uregulowania szczególnego dotyczącego kwestii wskazanej w pkt 1-6 zdaje się wyłączać prima facie zastosowanie wszystkich pozostałych przepisów k.p.a., które nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Niemniej jednak, w uzasadnieniu projektu ustawy(6), ustawodawca wyraźnie nadmienia, że skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2–6.
Konkludując podstawowe cechy administracyjnych kar pieniężnych należy podkreślić, że mają one charakter czysto publicznoprawny i są one środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych(7), niebędącymi podatkowymi należnościami budżetowymi według definicji art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej(8) (według tej definicji przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych).
Przechodząc już do samych opłat uregulowanych przez ustawodawcę w dziale VII p.g.g., wyróżnić można 5 rodzajów opłat: opłata eksploatacyjna (uregulowana w art. 134 p.g.g.), opłata za działalność (tj. za koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, węglowodorów lub kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla lub wydobywania węglowodorów ze złoża – art. 133 p.g.g.) określana również w doktrynie mianem opłaty quasi – eksploatacyjnej(9), opłata dodatkowa (art. 139 p.g.g.), opłata za magazynowanie (art. 135 p.g.g.) oraz opłata podwyższona (art. 140 p.g.g.). Stosownie do wspomnianego już art. 140 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych albo podlegającemu zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że bez wątpienia opłata podwyższona jest administracyjną karą pieniężną, bowiem spełnia ona wszystkie kryteria stawiane przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. kryteria – tj.:
1) stanowi ona sankcję,
2) o charakterze pieniężnym,
3) nakładaną przez organ administracji publicznej (tj. ministra właściwego do spraw środowiska lub właściwy organ nadzoru górniczego),
4) w drodze decyzji,
5) oraz w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przechodząc już do zastosowania poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a., trudno znaleźć praktyczną możliwość zastosowania art. 189c k.p.a., który nakazuje organowi wymierzającego opłatę stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdyż art. 140 ust. 5 p.g.g. wskazuje, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (natomiast zgodnie z art. 136 p.g.g., stawki podlegają corocznej zmianie, stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy). Zaś zgodnie z art. 136 ust. 2 p.g.g., na podstawie wskaźnika o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” stawki opłat obowiązujące na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Przy czym należy zauważyć, że na chwilę obecną stawka opłaty która z roku na rok stale rośnie. Stosownie do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2015 r. poz. 817) przykładowo stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasków i żwirów wynosiła 0,58 zł za tonę, w obwieszczeniu w sprawie opłat na 2017 rok (M.P. z 2016 r. poz. 888) – 0,59 zł, natomiast w obwieszczeniu w sprawie opłat na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 482) – 0,68 zł, a już za rok 2023 (M.P. z 2022 r. poz. 1080) – 0,72 zł.
Niemniej jednak jak ponownie słusznie wskazuje G. Radecki(5), podążając za poglądem prof. A. Wróbla(10), wybranie ustawy względniejszej nie zawsze musi odbywać się wyłącznie w oparciu o korzystniejszą stawkę/taryfę opłaty i wymaga ono analizy wszystkich okoliczności sprawy wpływających na sytuację ukaranego(11).
Taka regulacja utrudnia również możliwość praktycznego zastosowania art. 189d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem o czym była wyżej mowa, sankcje są tutaj ustanawiane w stałych i sztywnych kwotach, a nie mają one charakteru widełkowego, tak naprawdę zamykając jakąkolwiek dyskrecjonalność organu w zakresie zmniejszenia administracyjnej kary. Takie rozwiązanie poddawane jest dosyć aktywnej krytyce, chociażby zważywszy na fakt, że wysokość opłat powinna być uzależniona nie tylko od rozmiaru ewentualnej działalności, ale i również od okoliczności ściśle związanych z osobą sprawcy (szczególnie w kontekście chociażby art. 143 p.g.g., który w żaden sposób nie współgra z treścią art. 189d pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1195/20, gdzie tak naprawdę błędnie utożsamia się stronę postępowania ze sprawcą deliktu)(12).
Kolejną kwestią jest art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sam ustawodawca nie zawarł w żadnym stopniu definicji siły wyższej w ustawie, w związku z czym konieczne jest posiłkowanie się tutaj definicjami wypracowanymi przez doktrynę. I tak, za przykład może posłużyć ta proponowana przez R. Stankiewicza(13). Zgodnie z nią siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć. Odnosząc to do opłaty podwyższonej, przykładowym przypadkiem który może znaleźć tu zastosowanie jest budowa budynku gospodarskiego przez rolnika zburzonego w skutek ulewy lub wiatru, w którym hodował on bydło lub przechowywał zboże niezbędne dla utrzymania siebie oraz swojej najbliższej rodziny.
Zdecydowanie szersze zastosowanie może tutaj znaleźć 189f k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przyjmując pewne praktyczne odwołanie, za taki przykład posłużyć może np. naruszenie w niewielkim stopniu warunków wydobycia dla zaspokojenia potrzeb własnych, gdzie właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia wydobycia piasku lub żwiru i zachowując przy tym wszystkie wymagania wskazane przez ustawodawcę, nieznacznie przekroczył limit wydobycia (np. wydobywając 15 m2 piasku w roku kalendarzowym). Odnośnie natomiast art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ustawodawca w celu odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej zmuszony jest do odstąpienia od wykonania kary jeżeli:
1) na stronę nałożono administracyjną karę pieniężną za to samo zachowanie w drodze decyzji przez inny organ, lub
2) została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,
3) uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował na czym miałyby opierać się zrealizowane już cele. W doktrynie podnosi się, że przede wszystkim musi zachodzić tożsamość przedmiotową i podmiotową, polegająca na tym, by różnym sankcjom podlegało to samo działanie tego samego podmiotu(5, 14). Bez wątpienia, pomimo znacznego obciążenia finansowego, nie będziemy mieli przykładowo do czynienia z tożsamością przedmiotową w przypadku ustalenia opłaty podwyższonej, jeżeli temu samemu podmiotowi ustalono uprzednio opłatę związaną z naruszeniem wymogów dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego w dziale X p.g.g. Mimo że są to również administracyjne opłaty pieniężne, to mają one inny charakter, dotyczą w praktyce innych deliktów i są one skierowane zasadniczo do przedsiębiorców (tj. stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g., podmiotów posiadających koncesję na prowadzenie działalności regulowaną ustawą).
Istotnie należy zwrócić uwagę na przestępstwo penalizowane przez ustawodawcę w art. 176 p.g.g., gdzie penalizuje się karą pozbawienia wolności niekoncesjonowane wydobycie, ale tylko przy wyrządzeniu poważnej szkody w środowisku lub znacznej szkody na mieniu bądź sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa, co może, choć nie musi wykluczać tożsamości przedmiotowej, bowiem art. 140 p.g.g. wymierza sankcję za jakiekolwiek wydobycie kopaliny lub prowadzenie działalności w ustawie. Za sankcję kompletną należałoby tutaj uznać np. wymierzenie kary aresztu za wykroczenie z art. 177 p.g.g. (wydobycie kopaliny czy prowadzenie robót geologicznych bez koncesji albo projektu bądź z naruszeniem ich warunków) i jednocześnie wymierzenie opłaty podwyższonej za nielegalne wydobycie. Natomiast za zasadną należałoby uznać sytuację, kiedy podmiot byłby obciążony zarówno grzywną, jak również opłatą podwyższoną i to w obu przypadkach znacznych rozmiarów (odstąpienie).
Podsumowując, do obecnej regulacji związanej z działem VII p.g.g. należy odnieść się zdecydowanie krytycznie. Przede wszystkim za nieodpowiedni należy uznać tutaj m.in wciąż częsty automatyzm organów w wymierzaniu takich kar, brak realnej możliwości zastosowania dyrektyw wymiaru kary czy bardzo wątłą i nie precyzyjną regulację p.g.g. w zakresie wymiaru takich kar. Za pewne pozytywy należy z pewnością uznać np. regulacje art. 175a i 175b p.g.g., które dają organowi pewną dyskrecjonalność w wymiarze kary, niemniej jednak wyłącznie w odniesieniu do działu X p.g.g. związanego z karami dotyczącymi prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Wobec tego, zdecydowanie należy postulować dostosowanie przez ustawodawcę działu VII p.g.g. do wymagań poszczególnych przepisów działu IVa k.p.a.
1) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).
2) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).
3) Dz. U. z 2017 r. poz. 935. ze zm.
4) Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.
5) G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłaty podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, 2020, XX, z. 3: s. 167-180.
6) Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183, str. 71 -72.
7) Dz. U. z 2023 r. poz. 1270. ze zm.
8) Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.
9) Tak A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019.
10) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el./2019.
11) P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 613-614.
12) A. Lipiński, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne roboty geologiczne – glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego (Nr 4/2022), str. 53-58.
13) R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2017, nr 2.
14) M. Wincenciak, Aksjologia sankcji administracyjnej a przedawnienie jej wymierzania lub wykonania [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017.
15) H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom II, Legalis 2023.
Mgr Kamil Kozyra / 19.12.2023 r.