W dzisiejszym artykule skupimy się na staroście jako organie koncesyjnym w prawie geologicznym i górniczym. Niniejszym artykułem otwieramy serię poświęconą koncesjom na wydobywanie kopalin ze złóż, niemniej jednak z pominięciem koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż które będą omówione w oddzielnej serii artykułów.
Na wstępie należy nadmienić, że wydobywanie kopalin ze złóż jest co do zasady działalnością koncesjonowaną. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Co do właściwości rzeczowej organów koncesyjnych, zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.g. koncesji na wydobywanie kopalin o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. (tj. złoża objęte własnością górniczą która z mocy prawa przysługuje Skarbowi Państwa, m.in. złoża węgla kamiennego, węgla brunatnego lub gazów szlachetnych, a od dnia 28 października 2023 r. również wodór[1]) udziela minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 22 ust. 4 p.g.g., w zakresie nieokreślonym w ust. 1 i 2 tego przepisu, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela marszałek województwa.
Przechodząc już do tematu niniejszego artykułu, art. 22 ust. 2 p.g.g. uregulował właściwość rzeczową starosty jako organu koncesyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, „koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania:
1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha,
2) wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3,
3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową bez użycia środków strzałowych
– udziela starosta”.
Istotnie w kontekście ww. przepisu należy nadmienić, że przez starostów rozumie się również prezydentów miast na prawach powiatu (art. 7 ust. 2 pkt 2 p.g.g.). Z art. 22 ust. 2 p.g.g. w pierwszej kolejności można wyinterpretować, że bez wątpienia złoże, które jest przedmiotem koncesji udzielonej przez starostę nie może być objęte własnością górniczą, a zatem przedmiotem koncesji udzielonej przez starostę nie może być żadne złoże wskazane przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 p.g.g. (tj. złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, od 28.10.2023 r. również wodoru).
Kolejnym ze wskazanych przez ustawodawcę kryteriów warunkującym uzyskanie koncesji od starosty jest wymóg, aby obszar udokumentowanego złoża nie przekraczał 2 ha. Jak wskazuje się w doktrynie, samo złoże oczywiście może być znacznie rozleglejsze, niemniej jednak pozostanie to bez wpływu na możliwość uzyskania koncesji starostowskiej. Istotne jest aby obszar rozpoznanego i udokumentowanego złoża (bądź jego części) nie przekraczał 2 ha[2].
Szczególną uwagę zwrócić należy również na pojęcie obszaru wskazane przez ustawodawcę w art. 22 ust. 1 pkt 1 p.g.g., bowiem złoże zajmuje przestrzeń określoną trzema współrzędnymi, toteż nie posiada ono powierzchni ale objętość. Wobec tego chodzi tutaj w rzeczywistości o powierzchnię zrzutu złoża (jako bryła) na płaszczyznę[3]. Ważną kwestią zdaje się być sposób wyznaczenia granic takiego złoża. Jak wskazuje chociażby H. Schwarz, powierzchnia taka powinna być wytyczona wg granic prowadzonych po punktach wyznaczonych pozytywnymi odwiertami, chyba że dokumentacja geologiczna złoża kopaliny ustanawia inne granice[4].
Co ważne, ustawodawca wskazał również, że starosta może wydać koncesję na wydobycie tylko w przypadku, gdy będzie ono prowadzone metodą odkrywkową. Takie brzmienie przepisu zdecydowanie zawęża katalog kopalin mogących stanowić przedmiot koncesji starostowskiej. Oczywiście wyłączenie to dotyczy kopalin objętych własnością górniczą, które wydobywane są metodą odkrywkową (np. węgla brunatnego, rud metali czy kamieni szlachetnych – np. diament). Wobec tego do przykładowych kopalin wydobywanych metodą odkrywkową, niestanowiących przedmiotu własności górniczej, i mogących być wydobywanymi w oparciu o koncesję starostowską zaliczyć można np. piasek, żwir lub torf[5].
W art. 22 ust. 2 pkt 3 p.g.g. ustawodawca wykluczył również możliwość stosowania do takiego wydobycia środków strzałowych. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 14 p.g.g. środkami strzałowymi są materiały wybuchowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego[6]. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 11 p.g.g. przez materiały wybuchowe należy rozumieć grupy materiałów i przedmiotów niebezpiecznych wydzielone na podstawie dominującego zagrożenia, określone w załączniku A[7]. Taka redakcja przepisu wyklucza jednak możliwość wydobywania kopalin, w oparciu o koncesję wydaną przez starostę, które co prawda nie podlegają własności górniczej, ale ich wydobycie nie jest możliwe lub znacznie utrudnione bez wykorzystania materiałów wybuchowych[8].
Należy również wspomnieć o mniejszych rygorach formalnoprawnych które musi spełniać przedsiębiorca wnioskujący o koncesję starosty. Jak wskazuje chociażby A. Lipiński, przedsiębiorca prowadzący wydobycie na podstawie koncesji starosty, nie ma obowiązku sporządzania planu ruchu zakładu górniczego. We wniosku koncesyjnym wystarczające będzie określenie przewidywanego sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego, a także jego likwidacji[9]. Jednocześnie nie zwalnia to jednak takiego przedsiębiorcy np. z obowiązku załączenia do wniosku koncesyjnego dowodu istnienia tytułu prawnego przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia[10].
Ponadto, stosownie do art. 23 ust. 3 p.g.g., udzielenie koncesji przez starostę wymaga opinii marszałka województwa[11].
Jak widać koncesja na wydobycie kopalin ze złóż przyznawana przez starostę ma swoje zalety. Można do nich niewątpliwie zaliczyć m. in. brak wymagań formalnych charakterystycznych dla pozostałych rodzajów koncesji (dla koncesji marszałkowskich i ministerialnych) związanych z brakiem konieczności przedłożenia planu ruchu zakładu górniczego, czy z uwagi na wymogi wskazane w art. 22 ust. 2 p.g.g. brak konieczności posiadania dużych zasobów materialnych i ekonomicznych jak w przypadku ubiegania się o koncesje na prowadzenie znacznie większego zakładu górniczego. Z drugiej jednak strony krytycznie należy odnieść się do dosyć ograniczonych możliwości związanych z wymogami wskazanymi przez ustawodawcę, co do katalogu możliwych do wydobywania na podstawie koncesji starosty kopalin, który jest dosyć wąski i w praktyce ogranicza się w większości przypadków do piasku, żwiru i torfu. Trudno też zaaprobować wymóg, aby udokumentowane i rozpoznane złoże w granicach którego będzie prowadzone wydobycie nie przekraczało obszaru 2 ha. Niemniej jednak w ostateczności do obecnego brzmienia art. 22 ust. 2 p.g.g. należy odnieść się umiarkowanie pozytywnie.
Serdecznie zapraszamy do śledzenia dalszych artykułów, w których będziemy zgłębiać tajniki koncesji w polskim prawie geologicznym i górniczym.
[1] Z dniem 28 października 2023 r. w życie wchodzi ustawa z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą do kopalin objętych własnością górniczą należeć będzie wodór.
[2] H. Schwarz, Prawo Geologiczne i Górnicze. Komentarz. Tom I, Legalis 2023.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] https://www.pgi.gov.pl/muzeum/kopalnia-wiedzy-1/10452-surowce-mineralne-polski.html?start=1 [dostęp 25.09.2023].
[6] Dz. U. z 2022 r. poz. 2378 z późn. zm.
[7] W tym przypadku mowa o załączniku A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie w dniu 30 września 1957 r. (tj. Dz. U z 1975 r., nr 35, poz. 189).
[8] Do takich kopalin zaliczyć można m.in. piaski szklarskie czy dolomity.
[9] A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019 , str. 94.
[10] Jako przykład takiego przyrzeczenia, A. Lipiński wskazuje umowę przedwstępną zobowiązującą np. do zawarcia umowy najmu z właścicielem nieruchomości gruntowej w celu prowadzenia na niej wydobycia.
[11] Od 28 października 2023 r., koncesja taka wymagać będzie opinii marszałka województwa ze względu na miejsce wykonywanej działalności oraz opinii organu nadzoru górniczego w zakresie o którym mowa w art. 32 ust. 5 p.g.g (tj. w zakresie sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego oraz sposobu likwidacji zakładu górniczego).
Mgr Kamil Kozyra/ 26.09.2023 r.